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L’accès à l’emploi des jeunes en France et en Allemagne : nouveaux défis et changements d’échelles

School to Work Transitions in France and Germany : Rescaling Processes and New Challenges
Olivier Giraud
p. 57-71

Résumés

Entre poids grandissant des recommandations émanant des institutions internationales et globales, contraintes liées à l’européanisation ou poussées décentralisatrices, l’action publique dans les domaines de l’emploi et de la formation fait l’objet de régulations de plus en plus complexes. Ces multiples changements d’échelle transforment l’orientation de ces politiques et leur impact sur les formes d’accès des jeunes à l’emploi. Une étude comparative centrée sur les cas fortement contrastés de la France et de l’Allemagne, des années 1980 à nos jours montre cependant une tendance à l’hybridation. Les deux régimes d'accès à l'emploi des jeunes tendent ainsi à se rejoindre à travers une territorialisation encore hésitante dans les deux pays. Côté allemand, une remise en cause relative du rôle des branches, des tendances centralisatrices dans les logiques politiques d’ensemble et un poids croissant des régulations institutionnelles, ou au contraire, des tendances décentralisatrices et la montée des acteurs privés côté français confirment ce mouvement. Les logiques d'hybridation prennent ainsi l'allure de mouvements opposés intervenant dans des contextes socioéconomiques et démographiques également contrastés : celui du maintien d'un haut taux de chômage des jeunes en France et celui de la croissance démographique négative côté allemand.

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Texte intégral

Je remercie chaleureusement Jean-Marie Le Goff pour son suivi attentif de ce texte ainsi que Éric Verdier pour ses nombreuses remarques judicieuses, ainsi que les lecteurs anonymes de la revue.

1Entre poids grandissant des recommandations émanant des institutions internationales et globales, contraintes liées à l’européanisation et poussées décentralisatrices, l’action publique, notamment dans les domaines de l’emploi et de la formation, fait l’objet de régulations de plus en plus complexes. Je fais l’hypothèse, dans cet article, que les multiples changements d’échelle évoqués permettent de lire de façon fructueuse la transformation de l’orientation de ces politiques ainsi que leur impact sur les formes d’accès des jeunes à l’emploi. Cette hypothèse est ici élaborée à partir de l’étude comparative de la transformation des régimes d’accès à l’emploi des jeunes en France et en Allemagne, des années 1980 à nos jours, dans des contextes sociodémographiques et économiques contrastés.

2La France et l'Allemagne, dont les modèles sociaux ont donné lieu à une tradition aujourd’hui ancienne de comparaison en sciences sociales, cela précisément à propos des enjeux liant formation et emploi [Maurice, Sellier, Sylvestre, 1982], représentent deux cas dont les systèmes d'éducation et de formation (Ibid), mais aussi les systèmes d’emploi sont fortement contrastés [Gallie, 2007]. Le cas français est considéré comme relevant du modèle dit de marché interne – faible spécialisation des qualifications que possèdent les jeunes et carrières internes aux entreprises –, alors que le cas allemand est associé au modèle dit du marché professionnel – forte spécialisation professionnelle des jeunes entraînant une segmentation professionnelle forte – [Marsden, 1999]. Ces caractéristiques structurantes sont associées à des formes dominantes d’accès à l’emploi. Côté marché interne, le caractère général des qualifications et diplômes retarde l’accès à l’emploi en l’absence de signaux clairs sur le marché de l’emploi. Un grand nombre de pays qui relèvent de ce modèle, dont la France, mais aussi le Royaume-Uni, l’Irlande, la Belgique ou encore l’Espagne ont, pour faciliter la transition vers l’emploi des jeunes, flexibilisé les formes d’accès à l’emploi en facilitant le recours aux contrats à durée déterminée et à l’intérim. En revanche, dans les pays dans lesquels domine le marché professionnel, la clarté des normes professionnelles permet une insertion rapide des jeunes, mais gêne ensuite la promotion professionnelle au long de la carrière [Gangl, 2002].

3Ces équilibres nationaux dans les formes d’accès à l’emploi ne sont pas immuables. Ils se sont forgés, au fil des décennies, à l’intersection entre les systèmes d'éducation et de formation et celui de l’emploi. Plus encore, les logiques de transitions entre formation et emploi sont depuis plusieurs années l’objet d’une organisation de plus en plus élaborée. Des enjeux d’action publique comme celui des transitions entre l’école et l’emploi, situés à l’intersection des secteurs d’action publique relativement autonomes, donnent lieu à des configurations de pouvoir multidimensionnelles qui justifient le recours au terme de « régime », ici, régime d’accès à l’emploi des jeunes.

4Les compromis politiques qui ont permis à ces régimes d’emploi de se stabiliser au fil des années se sont inscrits à des échelles de l’action publique bien identifiées. Les échelles d’action publique sont des espaces sociaux pertinents à la fois pour la formulation et le traitement des problèmes publics. Ces espaces renvoient certes à des enjeux géographiques – quelles dimensions territoriales, populations, infrastructures, structures économiques, etc. ? – mais aussi à des enjeux institutionnels – quelles compétences et ressources politiques ? – ou qui mettent en cause la capacité des acteurs sociaux et politiques, inscrits à ces échelles, à intervenir pour formuler ou traiter un problème public de façon à rendre pertinente leur échelle d'inscription pour un enjeu donné [Jouve, 2007]. Une telle perspective d'analyse multiscalaire [Giraud, 2012] permet de montrer l'importance des relations, des modalités d'insertion des échelles les unes dans les autres, et de bien se saisir de l’influence des régulations et des discours produits par les instances supranationales comme l’OCDE ou l’Union Européenne.

5L'analyse de la recomposition des régimes d'accès des jeunes à l'emploi, dans une perspective multiscalaire que je propose ici, est organisée en trois temps. Premièrement, seront retracées à grands traits et de façon comparative les logiques des régimes de transitions entre formation et emploi en France et en Allemagne, telles qu'elles s'étaient développées jusque dans les années 1990. L'inscription scalaire de ces régimes est particulièrement mise en avant. Dans une deuxième partie, je proposerai une analyse synthétique de la transformation des paradigmes dominants dans les domaines de l'emploi et de l’éducation, notamment au cours des décennies 1990 et 2000. Enfin, dans une troisième partie, j’analyserai les conséquences de ces nouveaux paradigmes diffusés à l’échelle supranationale sur les politiques conduites dans ces domaines par les deux voisins du Rhin, tout en envisageant les conséquences précises de ces changements pour les régimes d’accès à l’emploi des jeunes. La conclusion portera enfin sur la logique des changements d'échelle dans la régulation de l'accès à l'emploi des jeunes en France et en Allemagne et sur les questions de citoyenneté que posent ces transformations.

1. L’accès à l’emploi de jeunes en France et en Allemagne jusque dans les années 1990

6L’inscription scalaire des régimes d’accès à l’emploi des jeunes s’est stabilisée jusque dans les années 1990 dans le contexte de dynamiques très contrastées des deux côtés du Rhin. Côté français, l’échelle nationale a longtemps concentré les dynamiques. Côté allemand, les régulations essentielles sont d’abord ancrées dans les branches d’activité, elles-mêmes inscrites dans l’espace national.

7Dans le cas de la France, une série de décisions importantes prises dans le domaine des régulations de l’emploi – introduction du SMIC, procédures d’extension nationale des accords de branche, importance grandissante des régulations interprofessionnelles et légales, protections renforcées des salariés en emploi, poids des régulations de l’emploi dans le secteur public, montée en puissance de politiques de l’emploi nationales – ont contribué à centrer le pouvoir de régulation non seulement sur l’État, mais également sur l’espace national [Lallement, 1999]. La faiblesse relative des organisations professionnelles et l’influence grandissante de l’État se retrouvent également dans le domaine de l’éducation et de la formation professionnelle. La France est un pays dont le système éducatif est spécialement centralisé, centré sur l’école publique et dont la logique principale est celle d'un modèle dit « d'intégration uniforme » [Mons, 2008, p. 29]. Dans le contexte de ces modèles, les élèves sont poussés à suivre un tronc commun le plus longtemps possible, sans que leur soit proposé pour autant de véritable soutien individualisé susceptible de lutter contre l'hétérogénéité. Ce type de régime éducatif vise formellement une forte homogénéité scolaire, dont le collège unique français, introduit au milieu des années 1970, est le cœur. Cependant, ce système ne lutte pas efficacement contre les diverses formes d'échec scolaire que sont le redoublement ou la sortie du système scolaire sans diplôme. Par ailleurs, la France a procédé à une scolarisation progressive de son système d'enseignement professionnel après la seconde Guerre mondiale. Même si les entreprises ou les associations professionnelles patronales ne sont pas sans capacité d'influence, notamment sur la définition des profils et contenus de formation, ces acteurs privés, à l’exception du secteur bancaire, se sont progressivement retirés des modèles traditionnels de formation qu'était notamment l'apprentissage industriel, au profit de formes strictement scolarisées. Enfin, dans le cadre de la planification étatique, à son apogée dans les années 1960, l’État a considéré l’éducation et la formation professionnelle comme des variables intégrées au développement économique programmé de cette époque, pour l’essentiel depuis des administrations centrales parisiennes [Tanguy, 2002].

8Ces années de centralisation des régulations et de montée de l’influence des acteurs, décisions ou encore prestataires publics d’emploi, d’éducation et de formation ont joué un rôle important dans la détermination du régime d’accès des jeunes à l’emploi dit de marché interne. La scolarisation des formations, des contenus, mais aussi des titres délivrés a abouti à la constitution d’une déprofessionnalisation et d’une forme de généralisation des contenus mis à disposition, cela dans un contexte de hausse des qualifications (tableau 1).

Tableau 1. Taux d’accès aux niveaux de formation secondaire, en % (France)

1980-1981

1990-1991

Seconde générale et technologique

39,5

56,0

CAP-BEP

40,9

36,5

Ensemble niveau V

80,4

92,5

Bac général

22,1

33,4

Bac technologique

11,9

17,6

Bac professionnel

0

5,0

Niveau baccalauréat

34,0

56,0

Source : Ministère de l’Éducation Nationale, cité par Degorre, Martinelli, Prost (2009).

9Le système français de transition entre l’école et l’emploi se trouve cependant remis en cause dans le contexte de la progression du chômage des jeunes à partir de la fin des années 1970. Deux décisions majeures prises au cours des années 1980 s’inscrivent notamment en rupture avec la norme publique, scolaire et centralisée. La première concerne la revalorisation de l’apprentissage, et plus largement de l’alternance, et ainsi, du rôle de l’entreprise privée dans la formation professionnelle. La seconde est la décision d’atteindre l’objectif de 80 % d’une classe d’âge au niveau baccalauréat. Cette seconde réforme présentée en 1985 comme une révolution, si elle a été prise aussi pour sortir rapidement des générations encore nombreuses des statistiques du chômage [Prost, 2002], s’est surtout accompagnée de la création des baccalauréats professionnels, qui auront un succès considérable et participeront largement du mouvement de re-professionnalisation des contenus dans l’enseignement français ainsi que de son ouverture vers le secteur privé.

10Dans le cas Ouest-allemand jusqu'à la décennie 1990, l’absence de salaire minimum et d’intervention étatique active sur le niveau des qualifications ou sur le temps de travail, etc. traduit bien l’idée qu’outre-Rhin, l’État ne fabrique pas les normes d’emploi, mais que ces dernières résultent de régulations déléguées aux représentants patronaux et syndicaux et qu'elles interviennent avant tout dans les branches. Cet ancrage dans les branches exprime l'idée que les négociations sur les normes d'emploi doivent avant tout refléter des équilibres marchands qui sont spécifiques aux branches. Par des dispositifs légaux – loi fédérale sur l’autonomie tarifaire de 1948, loi fédérale sur la formation professionnelle de 1969, etc. –, l’État fédéral fournit un cadre lui permettant de vérifier que les organisations professionnelles respectent leur mandat. Sur cette base sectorielle et parce qu’elles y trouvaient un avantage en terme de solidarité nationale pour les syndicats et de limite de la concurrence inter-régionale pour le patronat, les organisations des relations professionnelles ont progressivement inséré les négociations sectorielles dans un cadre national de régulation dans le domaine de l’emploi [Thelen, 1991], comme dans celui de la formation professionnelle [Giraud, 2003]. Le système éducatif allemand est pour sa part ancré dans l’espace fédéral, ce qui n’en fait pas obligatoirement un système décentralisé : la plupart des Länder allemands, notamment les grands Länder du Sud, ont en effet construit des administrations scolaires centralisées à leur échelle de petits pays de plus de 12 millions d’habitants pour la Bavière et de près de 11 pour le Bade-Wurtemberg. En dépit de cette ambiguïté au plan de la centralisation, le système fédéral allemand permet une diversité plus importante dans les arrangements scolaires que cela n'est le cas dans le système français centralisé et uniforme à l'échelle nationale. Dans ses structures, le système allemand appartient très majoritairement au type dit de séparation [Mons, 2008]. À l'issue du primaire, et parfois d'une ou deux années supplémentaires, les élèves font l'objet d'une orientation entre filières séparées dont les contenus sont plus ou moins académiques ou pratiques. De façon schématique, la Hauptschule est la filière la plus accessible et qui prépare aux apprentissages techniques dans l’artisanat, l’agriculture ou les professions peu qualifiées de l’industrie ; la Realschule prépare aux apprentissages techniques dans les services, le médical ou les métiers qualifiés de l’industrie ; enfin, le Gymnasium correspond au lycée général à la française et destine à l’université et ainsi aux professions dites académiques – fonction publique de haut niveau, professions libérales. Dans les années 1970 et 1980, les Länder de gauche (Berlin, la Hesse, Hambourg, Brème, la Rhénanie Westphalie, etc.) ont choisi de créer des filières intégrées dans le secondaire, et les Länder de droite (notamment les deux poids lourds du Sud que sont la Bavière et le Bade-Wurtemberg) s'y sont fortement opposés.

Graphique 1. Le niveau de sortie de l’éducation secondaire (Allemagne de l’Ouest, en milliers)

Graphique 1. Le niveau de sortie de l’éducation secondaire (Allemagne de l’Ouest, en milliers)

Source : Bundesministerium für Bildung und Forschung, Grund undStrukturdaten,1999/2000, Bonn, 1999, p. 19.

11Le mode sélectif de gestion de l'hétérogénéité scolaire des élèves n'exclut pas un certain nombre de redoublements mais parvient à limiter le nombre de sorties sans diplôme dans un contexte de progression historique des stratégies éducatives des jeunes et des familles (graphique 1). L'orientation précoce vers des formations professionnelles, le plus souvent dans le cadre d'un système d'alternance, ou vers des formations plus académiques a longtemps permis une articulation harmonieuse avec le marché de l'emploi [Giraud, 2003]. Ce choix pour la spécialisation se retrouve dans le fonctionnement du système d’apprentissage. La régulation, ancrée dans les branches, et dont la partie formation professionnelle est entièrement financée par les entreprises, débouche sur des écarts très importants dans les contenus et les conditions de la formation. Dans certains secteurs, notamment de l'industrie mécanique ou chimique ou dans les services aux entreprises, les contenus de formation sont exigeants, mais dans des secteurs comme ceux des services à la personne ou de l'artisanat traditionnel, les contenus sont faibles et les apprentis peu rémunérés servent avant tout de main d'œuvre bon marché pour les entreprises ; c’est très souvent le cas dans le commerce et l’artisanat notamment. Cependant, le système scolaire dont la norme d'organisation est différenciée territorialement, ne joue pas un rôle déterminant dans la stratification sociale, aussi longtemps que la grande majorité d'une classe d'âge transite par la filière la moins académique du système secondaire, puis par le système d'apprentissage [Maurice, Sellier, Sylvestre, 1982]. Le graphique 1 indique que cet équilibre s’est maintenu jusque dans les années 1970. Une part essentielle de la compétition entre jeunes et entre classes sociales se jouait alors au moment du recrutement sur le marché de l’apprentissage, puis sur le marché du travail. La hausse constante de la demande d’éducation fait jouer depuis les années 1980 une pression croissante sur le système éducatif qui joue aujourd’hui au contraire un rôle clé dans la reproduction des inégalités sociales.

12Cette lecture comparée des régimes de transition entre la formation et l’emploi en France et en Allemagne, notamment analysés sous l’angle des échelles de régulations, jusque dans les années 1990, permet de dégager les grandes lignes suivantes. Côté français, les normes nationales jouent un rôle déterminant. La construction d'une filière scolaire unique pour la jeunesse a pour but explicite de favoriser l'intégration sociale, dans le contexte d'un système scolaire de périmètre strictement national. Cet objectif n'est pas rempli dans les faits en raison d'un taux élevé de redoublement, de ségrégation scolaire et de sortie sans diplôme du système scolaire. De manière générale, l'entrée sur le marché du travail se complique pour les jeunes en France dès les années 1970 et leur taux de chômage quadruple entre 1970 et 1984. Cet indicateur ne doit pas dissimuler cependant la grande mobilité des jeunes sur le marché du travail [Bruno, Cazès, 1997] ni le fait que la plupart des moins de 24 ans – plus de 60 % dès le milieu des années 19801 – ne sont pas actifs, mais sont dans le système scolaire ou sont inactifs. Sur le marché du travail, l'encadrement par les régulations publiques limite les disparités intersectorielles et protège les jeunes contre d'éventuelles sous-rémunérations.

13Côté allemand, au-delà des disparités entre Länder de droite et de gauche sur la question du secondaire unique, le système scolaire a majoritairement conservé une norme d’organisation des transitions entre l’école et l’emploi qui intervient dans un espace sectoriel. La norme de structuration de l’emploi est donc celle qui s’impose également en matière d’organisation de la transition entre formation et emploi. On pourrait même dire que cette norme sectorielle est aussi celle qui domine l’organisation même du système scolaire. La sélection et l’orientation précoces des enfants présentent une forte homologie structurale avec cette régulation par le secteur plutôt que par le territoire. L’image d’une « vérité du marché » inscrite dans les secteurs est importante dans le contexte allemand. Jusque dans les années 1990, le taux de chômage des jeunes2 reste modéré, aux alentours de 6 % et se trouve ainsi souvent à un niveau inférieur à celui des adultes.

2. Depuis les années 1990 : Nouveaux discours dans les domaines de l’emploi, de l’éducation et de la formation

14La décennie des années 1990 est celle d'un grand nombre de ruptures dans le domaine de l'emploi, mais aussi, dans ceux de l'éducation et de la formation. La réorientation des discours diffusés à partir des organisations internationales comme l’OCDE et pour l’essentiel, reprises par l’Union Européenne, ont entraîné des deux côtés du Rhin des changements importants dans les politiques conduites, cela dans des contextes économiques et démographiques fortement contrastés.

15Du côté de l’emploi, la décennie des années 1980 avait été marquée par les réformes néo-libérales dans des pays influents sur la scène internationale que sont le Royaume-Uni et les États-Unis mais aussi par le recul du chômage dans ces pays. Les recommandations émises dans le domaine de l’emploi par les institutions internationales, au premier plan desquelles on compte l'OCDE, ont alors fortement été influencées par l'agenda néo-libéral d'inspiration anglo-saxonne. Elles ont constitué le soubassement de la focalisation sur l’indicateur du taux d’emploi au détriment du taux de chômage qui servait de référence jusqu’alors. Le slogan mis en avant au tournant des années 1980 et 1990 par cette organisation des pays les plus avancés économiquement est "Making work pay !". Ce raccourci permet d’opposer le travail rémunéré à toute forme d'indemnisation du chômage. Rendre le travail payant signifie implicitement qu'il doit exister une différence sensible entre les revenus tirés de la protection sociale et ceux tirés d'une activité sur le marché du travail. Cette orientation propose de fait un regard renouvelé sur le chômage. L'idée que des incitations financières suffisent à faire reculer le chômage implique que les chômeurs sont au moins en partie responsables de leur situation sur le marché du travail. Cette nouvelle lecture néo-libérale a été adoptée par les acteurs dominants de la social-démocratie en Europe. La priorité à l’emploi devant la protection sociale (work before welfare) correspond d’ailleurs au rôle clé reconnu à l’activité de travail dans la tradition sociale-démocrate aussi bien scandinave que germanique ou britannique. Ainsi, lorsque l'agenda européen pour l'emploi a été adopté au Traité d'Amsterdam de 1997, des orientations très proches des positions de l'OCDE se sont imposées : la progression des taux d'emploi à 70 % pour les hommes et 60 % pour les femmes constitue le cœur de la Stratégie Européenne pour l’Emploi [Salais, 2007].

  • 3 National Vocational Qualifications.

16Du côté de l’éducation, les recommandations internationales, et notamment celles de l’Union Européenne, sont censées être plus discrètes, cette compétence étant un domaine d’attribution particulièrement sensible des pays membres de l’Union, comme c’est le cas des entités fédérées dans les pays fédéraux. L’UE s’est cependant saisie, de façon progressive à partir du milieu des années 1990, de l'enjeu de l'éducation et de la formation en s’inspirant notamment de l’expérience anglaise des NVQ3 qui promeuvent non seulement la mise en équivalence de la formation initiale et de la formation continue, mais aussi la reconnaissance et la validation des connaissances acquises en situation de travail [Verdier, 2008]. Sur cette base, la Commission s'est ensuite saisie de trois enjeux en apparence consensuels pour suggérer un profond bouleversement des normes de l’éducation et de la formation. Ces trois enjeux sont l’efficacité et la qualité, la démocratisation et enfin l’ouverture au monde extérieur de l’éducation [Commission Européenne 2002]. Par ce triple agenda, l’Union a poussé l’évaluation, la démultiplication des accès et des parcours de formation, la multiplication des transitions, passerelles et équivalences entre filières, la modularisation des formations, la reconnaissance et la validation des acquis de l’expérience qui consacrent l’ouverture réciproque de l’éducation et de la formation ou encore de l’école et de l’entreprise. Ces recommandations impliquent de fait un changement de paradigme des normes et objectifs d’éducation vers les normes et objectifs de formation [Tanguy, 2005]. En lieu et place de savoirs organisés dans le cadre de contextes académiques relativement clos mais structurés autour de logiques de savoirs, caractéristiques du paradigme de l'éducation, les programmes scolaires promeuvent aujourd'hui des compétences qui sont des éléments opérationnels permettant des décompositions et des assemblages flexibles prenant la forme de modules, dont la finalité est plus instrumentale.

17Ces agendas de réforme promus au cours des années 1990, et notamment à la fin de cette décennie, nourrissent les débats et la marche du changement déjà engagée dans les contextes nationaux français et allemands.

3. De nombreuses réformes dans les domaines de l’éducation, de la formation et de l’emploi en France et en Allemagne

18La vague politique qui a entraîné un changement de paradigme dans les instances internationales et européennes sur le plan de l'emploi s'est répliquée dans les contextes nationaux. Aussi bien en France qu'en Allemagne, la décennie des années 1990 est marquée par une série importante de réformes des politiques de l'emploi, mais plus largement, des politiques du revenu qui touchent aux régulations, mais aussi aux normes d'emploi. Dans les deux pays, les ruptures sur le plan des politiques de l'emploi sont claires.

19En France d'abord, le débat est focalisé sur la question du coût du travail et notamment du coût du travail peu qualifié. Alors que la thématique des "charges sociales", c'est-à-dire en réalité des modalités de financement de la protection sociale, avait été posée par les partis de droite tout au long des années 1980 dans les débats politiques, la décennie suivante est celle des exonérations des contributions sociales sur les bas salaires. Initiée par la droite au gouvernement en 1993 (loi quinquennale sur l'emploi), cette politique sera étendue par la gauche suite à l'alternance de 1997 et a pour but non seulement d'améliorer la compétitivité des entreprises, mais aussi de soutenir un segment du marché du travail perçu comme le plus fragile en France. En effet, les études des années 1980 qui ont porté sur les mécanismes du chômage des jeunes ont montré que les jeunes sans qualifications sont ceux qui ont le plus de difficultés à s'insérer dans l'emploi. Les emplois sans qualifications sont ainsi considérés comme nécessitant un soutien spécifique dans les années 1990 [Giraud, Lechevalier, 2012].

20En Allemagne, la rupture politique la plus importante s'est déroulée au tournant des années 1990 et 2000 et a pris la forme de l'agenda 2010 inspiré de l'alliance nouée entre le Chancelier Schröder et Tony Blair au terme de laquelle « l'économie du futur » a besoin d'un secteur d'emplois faiblement rémunéré et de beaucoup de flexibilité du marché du travail [Blair, Schröder, 1999]. Par souci d’efficacité, les syndicats et les associations patronales allemands ont été quasiment exclus de la négociation de l’agenda 2010, cela particulièrement pour ce qui concerne la réforme des politiques de l’emploi, connue sous le nom de réforme Hartz. En simplifiant et raccourcissant drastiquement les dispositifs d'indemnisation, en ouvrant un accès aux mesures actives pour l'emploi à l'ensemble des personnes disponibles sur le marché du travail – y compris aux personnes qui n'ont plus droit à l'assurance-chômage –, et en procédant à une réorganisation du service public de l'emploi [Clasen, 2009], l'agenda 2010 a renforcé les incitations pour les chômeurs à prendre un emploi. La version allemande du "Making work pay" est ensuite complétée par une stratégie de baisse du coût du travail. Les réformes des retraites, mais aussi de l'assurance-chômage avaient pour but explicite d'aboutir à une baisse des taux de cotisation sur l'ensemble des salaires et d’agir ainsi sur le coût du travail. Cet objectif a été suivi également par les syndicats qui sont entrés, au tournant des années 1990 et 2000, dans une politique de modération salariale sans équivalent en Europe et qui s’inscrit dans la continuité de la politique de forte dérégulation des relations professionnelles en Allemagne [Schmidt, 2012].

21Ce mouvement de réforme important qui a concerné le marché de l'emploi des deux pays dans les années 1990 trouve une correspondance du côté du système éducatif.

22En France d’abord la gravité du chômage des jeunes depuis les années 1980 avait poussé les autorités à conduire des réformes importantes qui placent la thématique de l'emploi au cœur des réformes éducatives. Dans ce contexte, le système dual allemand de formation professionnelle est érigé en modèle dans le débat public français, précisément en raison de l’efficacité qui est lui est attribuée dans le maintien d’un taux de chômage modéré des jeunes allemands. Dans les années 1990, l’ouverture de l’apprentissage et de l’alternance depuis des niveaux peu valorisés traditionnellement réservés à l’enseignement technique (CAP, BEP) jusqu’à des titres plus prestigieux notamment à travers le développement important du baccalauréat professionnel [Tallard, 2004], s’est poursuivie en direction des formations supérieures (BTS, puis licences universitaires par exemple). Ces politiques portant sur les contenus se sont accompagnées d’une série de transformations dans la gouvernance du système de formation et d’éducation. La plus importante est sans doute celle, prise en 1993, de décentraliser la formation professionnelle au bénéfice des régions. Cette décision constitue une rupture importante dans la norme centralisée du système français d’éducation et a été flanquée par une ouverture de la gouvernance du système vers des acteurs privés – syndicats, associations patronales et professionnelles de branche – qui jouent traditionnellement un rôle important dans les filières professionnelles, et qui sont appelés à le faire de manière renforcée dans le contexte de la décentralisation. Une série d’instruments, notamment les plans régionaux de formation qui associent les acteurs privés à la gouvernance régionale de la formation, permet de croiser les logiques territoriales et les logiques de branche. Les réformes récentes de la décentralisation en France confortent encore le rôle de « chef de file » de la région non seulement dans les matières de formation professionnelle initiale, mais aussi d’orientation, secondaire, de formation tout au long de la vie, d'enseignement supérieur, ou encore de développement économique [Racine, 2013, p. 28]. Cependant, des analyses du pilotage de l'offre de formation à l'échelon des territoires ont montré le poids des régulations imposées sur le terrain par l'Éducation nationale. Par la maîtrise de la gestion des postes d'enseignants, des classes ou encore des flux d'élèves, cette dernière brise souvent les logiques proprement décentralisées promues par le biais d'instruments inclusifs comme les plans régionaux de formation ou par les coordinateurs formation / emploi [Giraud, 2009 ; Buisson-Fenet, Verdier, 2011]. Au total, la déconcentration de la logique d’organisation de l’Éducation nationale est réelle et crée des opportunités de mise en cohérence avec les acteurs régionaux. Cependant, l’État reste puissant à la fois par le biais de l’Éducation nationale, mais aussi de la filière travail de l’administration, alors même que le poids renforcé des représentants patronaux et syndicaux achève la construction complexe et prompte aux blocages de la formation professionnelle à la française.

Graphique 2. Taux de chômage des jeunes selon le plus haut niveau de diplôme obtenu (France)

Graphique 2. Taux de chômage des jeunes selon le plus haut niveau de diplôme obtenu (France)

Source : Enquête emploi INSEE (chômage au sens BIT).

23Pour le reste, le graphique 2 rappelle la grande sensibilité du taux de chômage des jeunes à la situation économique, mais aussi la capacité relative du niveau de diplôme à protéger les jeunes contre le chômage. La crise actuelle révèle que les jeunes sans diplôme scolaire ont deux fois et demie plus de (mal)chances de se trouver au chômage une fois sur le marché du travail. Les formations supérieures courtes (DUT, BTS) sont les plus protectrices. Les autres titres du supérieur, mais aussi le bac se montrent relativement efficaces, y compris dans le contexte de la crise actuelle. Si l'on distingue les non diplômés – 9 % des sorties du système scolaire – et les peu diplômés – seul brevet des collèges obtenus par 8 % –, alors on obtient le taux élevé de 17 % d'une classe d'âge en France. Cependant, le niveau de ceux qui sortent du secondaire sans titre s'élève régulièrement. Parmi les jeunes qui sortent sans diplôme, les sorties niveau bac ou brevet professionnel sont passées de 67 à 70 % entre 1996 et 2008, alors que les sorties niveau 3e de collège et 1ère année de CAP ont baissé de 8,4 à 5,7 % sur la même période [Le Rhun, Pollet, 2011, p. 43]. D'ailleurs, la progression continue du niveau des diplômes des jeunes a un impact qui se mesure sur la structure des niveaux de diplôme mesurée à l'aune de la population générale, et ce même sur une durée brève : le graphique 3 ci-dessous l'indique clairement.

Graphique 3. Niveau de diplôme, ensemble de la population (France)

Graphique 3. Niveau de diplôme, ensemble de la population (France)

24Source : INSEE, Enquête Emploi.

25En Allemagne, les réformes entreprises dans le domaine de l’éducation et de la formation se concentrent au tournant des années 1990 et 2000 et s'inscrivent à la suite de débats qui ne portent pas uniquement, comme en France, sur la thématique de l’emploi, mais aussi sur celle du tournant démographique qui s'annonce dans le pays ou encore de sa préparation à affronter les défis associés à l'économie de la connaissance.

26Sur le front de l'emploi, la fin des années 1990 est d'ailleurs marquée par d'importants paradoxes dans le cas allemand. Cette période est en effet d'abord celle d'un haut niveau de chômage en Allemagne – près de 13 % à la fin du siècle dernier. Elle est aussi la période au cours de laquelle la thématique de la pénurie des qualifications s'installe au cœur du débat sur la situation démographique du pays. La décision prise en 2000 par le gouvernement Schröder de faire venir d'urgence en Allemagne des milliers d’informaticiens, notamment en provenance d'Inde, a marqué les esprits. De nombreux rapports et études ont depuis lors été financés par différentes instances fédérales en vue de mesurer l'impact de la faible natalité allemande sur la capacité du pays à pourvoir les emplois ouverts par l'économie (cf. BMBF 2009 par exemple). De ce point de vue, la baisse de plus de 15 % des moins de vingt ans est l'enjeu de débats importants comme le recul de plus de 20 points des 35-49 à l’horizon 2030 (graphique 4). Cette forte baisse de la population intervient dans un contexte de hausse continue des qualifications de la population (graphique 1, graphique 5). De ce point de vue, la baisse continue des effectifs d’apprentis, la proportion forte d'apprentis recrutés dans le cadre de dispositifs de formation inter-entreprises, ou encore la croissance forte des effectifs étudiants (graphique 5) confirment la transition du régime d’accès à l’emploi des jeunes en Allemagne.

Graphique 4. Structure par âge de la population en Allemagne (en millions)

Graphique 4. Structure par âge de la population en Allemagne (en millions)

Source : BMBF, 2009, p. 18.

27Au-delà de la question de l’emploi, les enjeux liés à la compétitivité de l’économie et de la préparation du pays à affronter l’économie du futur qui sera une économie de la connaissance ont joué un rôle essentiel dans les réformes récentes du système éducatif et de formation professionnelle côté allemand. Ces enjeux représentent l’une des conclusions les plus claires du grand débat sociétal (Standortdebatte) lancé par le Chancelier Kohl au milieu des années 1990 et qui a fait l’objet d’un fort consensus social et politique [Anderson, 1999]. Dans ce contexte, la publicisation en 2000 des mauvaises performances du système éducatif national dans l'étude comparative PISA par l'OCDE et de l'effet fortement discriminatoire, notamment vis-à-vis des jeunes issus de l'immigration [Tucci, 2010], a dans ce contexte déclenché un traumatisme national (PISA-Schock) et a fait rebondir un débat politique et social récurent qui porte sur la bonne gouvernance de l’éducation dans le contexte du fédéralisme. En la matière, les déconvenues s’ajoutent au constat de l’enracinement difficile du système dual dans les Länder issus de la RDA, en butte à un déficit important de places d’apprentissage en entreprise, tout au long de la décennie 1990. Les réformes qui ont fait suite à ces constats se sont concentrées sur deux points principaux. En premier lieu, le raccourcissement d'un an de la scolarité dans les lycées, en partie inspirée des Länder de l’est – Abitur à 18 ans et non plus à 19 – s'est imposé pratiquement partout sur le territoire fédéral. Deuxièmement, les inégalités sociales fortes reproduites par le système scolaire allemand, et notamment pour ce qui concerne les jeunes issus de l'immigration, ont déclenché un débat sur l'utilité et l'avenir de la branche la moins valorisée du secondaire et qui destinait aux apprentissages professionnels : la Hauptschule. Cette filière, dont le nom signifie littéralement école principale accueillait près des trois quarts d'une classe d'âge au milieu des années 1960 et est aujourd'hui devenue une filière de relégation, voire de discrimination (.cf. graphique 1). Elle est aujourd’hui en voie de disparition et a été fusionnée dans la plupart des Länder avec la branche moyenne qu’est la Realschule.

Graphique 5. Effectif total des étudiants et apprentis (Allemagne, en milliers)

Graphique 5. Effectif total des étudiants et apprentis (Allemagne, en milliers)

Source : BMBF http://www.datenportal.bmbf.de/​portal/​Tabelle-1.9.6-K24.html

Conclusion : Décalages temporels et d’échelles dans les réformes de l’accès des jeunes à l’emploi en France et en Allemagne

28Dans les deux domaines d’action publique qui influencent largement la nature des transitions qu’accomplissent les jeunes entre la formation et l’emploi, la France et l’Allemagne ont tendance à se rapprocher plus qu’il n’y paraît. Cependant, les trajectoires suivies par les deux pays sont en décalage tant sur le plan temporel que sur le plan de la recomposition des échelles de la régulation politique dans ce domaine.

29Dans le domaine de l’emploi d’abord, dans les deux pays, les systèmes de relations professionnelles se sont affaiblis et les négociations salariales et sur l’emploi se sont décentralisées. La réforme radicale de l’assurance chômage et des politiques de l’emploi en Allemagne intervenue au début des années 2000 rapproche ces dernières de leurs homologues françaises. La différence forte qui se maintient entre les régimes d’emploi des deux voisins porte sur le poids des régulations conventionnelles qui en Allemagne restent sectorielles et ne sont pas corrigées par un salaire minimum, alors que, cependant, la plupart des partis en lice pour les élections fédérales de septembre 2013 annoncent vouloir introduire un tel dispositif. La forme de salaire minimum annoncée conservera cependant à la branche son rôle d’espace de régulation important en Allemagne. Les inégalités intersectorielles se sont d'ailleurs considérablement accrues ces dernières années [Bosch, Weinkopf, 2008]. Pour l’essentiel, les normes d’emploi dans les services se sont détériorées au bénéfice du maintien d’un secteur industriel puissant et dont les conditions d’emploi sont pour l’essentiel préservées. En France, le salaire minimum impose une homogénéité forte des rémunérations et des conditions globales d’emploi, même si différents secteurs compensent cette situation par une intensification du travail ou encore sont lourdement touchés par le chômage.

30Du côté de l’éducation, le rapprochement entre les deux systèmes est plus directement visible. En premier lieu, les régulations se sont décentralisées en France, notamment dans le secteur devenu important de la formation professionnelle. En Allemagne, la décentralisation et notamment des formes spécifiques de certification ou encore de gestion des transitions entre les formations professionnelles et l'enseignement supérieur, est également encouragée depuis le début des années 2000 [Busemeyer, 2010]. Dans le même temps, avec la disparition progressive de la Hauptschule de la plupart des systèmes scolaires des Länder, le système de formation allemand tend à s’homogénéiser, rejoignant en cela le modèle français. De ce point de vue, alors que la plupart des Länder adoptent des réformes semblables, notamment en ce qui concerne l’organisation du secondaire, force est de constater la réactivation de la forme traditionnelle du fédéralisme unitariste en la matière [Lehmbruch, 1998].

31Qu’en est-il des formes de régulation des transitions entre la formation et l’emploi qui résultent de ces évolutions fortes des régimes d’emploi et de formation et éducation dans les deux pays ? La décentralisation simultanée en France des politiques de la formation professionnelle et d’un grand nombre de politiques de l’emploi – accompagnement des restructurations, politiques régionales, insertion sociale, etc. – a permis la constitution progressive d’une action publique territorialisée dans ces domaines de la formation et de l’emploi et a consacré l’ancrage local des transitions entre la formation et l’emploi. Différentes institutions – comité de bassin d’emploi, missions locales, bassin d’éducation etc. – donnent aujourd’hui corps à l’idée que des ajustements fins sont nécessaires en la matière. Ces différentes instances, commissions, coordinations, etc. ont pour vocation de faire émerger une action publique locale autour de la formation, de ses besoins, de son développement probable à l’avenir [Mériaux, Verdier, 2009]. L’idée de faire émerger un « intérêt commun » pertinent sur un territoire se heurte cependant encore souvent aux résistances de l'Éducation nationale qui garde un contrôle essentiel sur l'offre de formation, d’ailleurs devenue pléthorique et souvent surspécialisée – on compte 87 bacs pro en France – et de la complexité du système de gouvernance de la formation professionnelle. Côté allemand, des réseaux de pilotage territorialisé des besoins de formation, articulés à des instances d’orientation du développement local se sont également multipliés. C’est notamment le cas dans des régions en crise, ou alors dans les régions dans lesquelles les réseaux de PME animent des tissus économiques irrigués par les solidarités inter-firmes.

32Les deux régimes d'accès à l'emploi des jeunes tendent ainsi à se rejoindre à la fois à travers une territorialisation encore hésitante dans les deux pays, une remise en cause relative du rôle des branches, des tendances centralisatrices et un poids croissant des régulations institutionnelles côté allemand, ou au contraire, des tendances décentralisatrices et la montée des acteurs privés côté français. Les logiques d'hybridation prennent ainsi l'allure de mouvements opposés intervenant dans des contextes contrastés : celui du maintien d'un haut taux de chômage des jeunes en France et celui de la croissance démographique négative côté allemand.

33Enfin, les logiques d’insertion des échelles les unes dans les autres ont également été bouleversées par les transformations récentes. Côté français, la logique centralisée, largement dominée par les moyens publics et les normes d’égalité a longtemps pu être assimilée à une logique républicaine. Cet ordonnancement symbolique de l’action publique ne correspond pas à la réalité d’un système scolaire qui ne parvient à contrer ni ses tendance élitaires, ni son penchant pour la stigmatisation et l’exclusion. La décentralisation et l’ouverture vers des acteurs privés, aussi bien parce qu’elles ne font pas l’objet de mise en œuvre décidées que parce qu’elles ne sont portées par des discours clairs, ne constituent pas pour l’heure une alternative à la logique républicaine confortée jusque dans les années 1990. Si les régions avaient les coudées plus franches pour s’engager dans leur rôle de pivot dans le domaine de l’accompagnement de la transition entre la formation et l’emploi, elles seraient sans doute en mesure, au moins pour certaines d’entre elles, de se constituer comme l’échelle clé à partir de laquelle s’organise la position des autres. Côté allemand, l’espace démocratique négocié animé aussi bien par les acteurs du fédéralisme pour les questions scolaire que par ceux des régulations de la sphère des relations professionnelles pour celles de la formation professionnelle ou encore de l’emploi, est aussi à la peine. Le régime allemand consolidé jusque dans les années 1990 parvenait à préserver le fonctionnement des normes marchandes tout en soumettant les régulations à une série de négociations soumises à autant de contrôles démocratiques. La marginalisation des syndicats et des associations patronales de branche dans l’action publique, l’affaiblissement de leur influence sur la régulation des normes d’emploi, l’uniformisation des politiques conduites dans le contexte du fédéralisme, sont autant d’évolutions qui, comme dans le cas français, pointent l’épuisement de la logique antérieure, sans pour autant pouvoir dessiner une logique alternative.

34En France comme en Allemagne, les acteurs sociaux se trouvent aux prises avec des évolutions multidimensionnelles sans que les rôles ne soient clairement redéfinis, ni que de nouveaux objectifs précis ne soient formulés. Cependant, la capacité des systèmes politiques à énoncer de tels choix structurels renforce non seulement la lisibilité de l’action publique, mais encore facilite l’implication citoyenne dans l’action publique.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1. Le niveau de sortie de l’éducation secondaire (Allemagne de l’Ouest, en milliers)
Crédits Source : Bundesministerium für Bildung und Forschung, Grund undStrukturdaten,1999/2000, Bonn, 1999, p. 19.
URL http://eps.revues.org/docannexe/image/5537/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 112k
Titre Graphique 2. Taux de chômage des jeunes selon le plus haut niveau de diplôme obtenu (France)
Crédits Source : Enquête emploi INSEE (chômage au sens BIT).
URL http://eps.revues.org/docannexe/image/5537/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 184k
Titre Graphique 3. Niveau de diplôme, ensemble de la population (France)
URL http://eps.revues.org/docannexe/image/5537/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 112k
Titre Graphique 4. Structure par âge de la population en Allemagne (en millions)
Crédits Source : BMBF, 2009, p. 18.
URL http://eps.revues.org/docannexe/image/5537/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 124k
Titre Graphique 5. Effectif total des étudiants et apprentis (Allemagne, en milliers)
Crédits Source : BMBF http://www.datenportal.bmbf.de/​portal/​Tabelle-1.9.6-K24.html
URL http://eps.revues.org/docannexe/image/5537/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 73k
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Pour citer cet article

Référence papier

Olivier Giraud, « L’accès à l’emploi des jeunes en France et en Allemagne : nouveaux défis et changements d’échelles », Espace populations sociétés, 2013/3 | 2013, 57-71.

Référence électronique

Olivier Giraud, « L’accès à l’emploi des jeunes en France et en Allemagne : nouveaux défis et changements d’échelles », Espace populations sociétés [En ligne], 2013/3 | 2013, mis en ligne le 31 décembre 2015, consulté le 28 mars 2017. URL : http://eps.revues.org/5537 ; DOI : 10.4000/eps.5537

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