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L’articulation des politiques publiques du vieillissement et du logement en France et au Royaume-Uni1

The Articulation of Ageing and Housing Policies in France and the United Kingdom
Jim Ogg, Sylvie Renaut, Sarah Hillcoat-Nallétamby et Catherine Bonvalet
p. 15-27

Résumés

L’habitat et le logement ont longtemps occupé une place périphérique dans les politiques du vieillissement. En même temps, les politiques du logement qui prennent en compte l’effet des transformations démographiques sont encore relativement récentes. En examinant les actions et les recommandations des plans nationaux dévolus aux questions du logement et du vieillissement, cet article observe aussi comment les représentations de la vieillesse en France et au Royaume-Uni orientent les politiques publiques. En France, la vision médicalisée d’une vieillesse dépendante est encore omniprésente tandis que le Royaume-Uni, après avoir longtemps embrassé le même schéma, cherche à réhabiliter l’image des personnes âgées, pour « repenser » la vieillesse autrement. En s’appuyant sur une concertation intergouvernementale le Royaume-Uni s’efforce de promouvoir une politique du logement destinée à l’ensemble de la population. Cette nécessité de reconsidérer la question de l’habitat et du logement de façon à s’adresser à tous, sans critère d’âge, commence aussi à se manifester en France.

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Notes de l’auteur

Les propos développés dans cet article n’engagent que leurs auteurs et en aucun cas leurs institutions.

Texte intégral

Introduction

  • 1 Cet article s’inspire des résultats d’une recherche « Vivre chez soi : une comparaison franco-brita (...)

1Avec l’allongement de l’espérance de vie et l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses du « baby-boom », la nécessité de promouvoir des politiques susceptibles de réduire les risques de dépendance est une préoccupation en France, comme ailleurs en Europe [Duée, Rebillard, 2006]. L’organisation des services d’aide à la personne demeure une priorité pour faire face à l’augmentation potentielle des attentes et des besoins. En même temps, l’habitat occupe une place centrale dans la préservation de l’autonomie [Bonvalet et al., 2007]. Habiter dans un logement décent, aux espaces accessibles et vivre dans un environnement sécurisé sont autant de facteurs essentiels pour « bien vieillir ». Disposer d’un logement adapté au handicap conditionne la capacité d’une personne très âgée à vivre à domicile. Et pourtant, l’habitat a longtemps occupé une place périphérique dans les politiques du vieillissement, de même que les politiques de l’habitat et du logement ont tardé à prendre en compte les conséquences du vieillissement de la population [Clément et al., 2007]. Cette situation est en train d’évoluer. Après s’être intéressé pendant longtemps au vieillissement du bâti, le secteur du logement commence à intégrer le vieillissement individuel à la question de l’habitat, son adaptation mais aussi l’élargissement de l’offre de logements pouvant répondre aux besoins d’une population fragile et au choix de « vieillir chez soi ». Désormais, l’amélioration des conditions de vie des plus âgés exige que les pays européens mènent une réflexion approfondie sur l’articulation des politiques du vieillissement avec celles de l’habitat et du logement.

2Les politiques qui prennent en compte l’effet des transformations démographiques sur l’habitat sont encore relativement récentes mais leurs contenus révèlent comment les actions et recommandations proposées par les pouvoirs publics découlent aussi des représentations du vieillissement et de la vieillesse dans chaque pays. Comme le rappelle l’historien Pat Thane (2003), les représentations culturelles d’une société façonnent les attitudes face au vieillissement et conditionnent les types de services et d’aides fournis par les secteurs formels et informels. Ainsi, une représentation de la vieillesse associée à un état de dépendance risque d’engendrer des politiques publiques qui contribuent au renforcement de cette image, tandis que des représentations plus positives peuvent créer les conditions permettant aux différentes approches de s’exprimer. La représentation de la vieillesse dans les stratégies nationales est déterminante des réponses concrètes, proposées pour assurer une meilleure qualité de l’habitat et du logement des générations à venir. Le vieillissement de la population peut générer un besoin accru de construction de nouveaux logements, adaptés et accessibles aux personnes handicapées, mais aussi capables de répondre aux attentes des nouvelles générations pour une plus grande diversité de choix en termes d’habitat et de logement.

3L’objet de cet article est d’examiner les politiques et les plans nationaux dévolus aux questions du logement et du vieillissement en France et au Royaume-Uni, deux pays aux profils démographiques relativement proches. Sans nous attarder sur le contenu des mesures concrètes qui y sont envisagées, c’est principalement la vision développée par les deux gouvernements que nous souhaitons analyser. Dans la première partie de l’article, nous considérons quatre programmes nationaux récents : « Solidarité-Grand Âge : 2007-2012 » et « Bien Vieillir : 2007-2009 » en France, « Opportunity Age » (2005) et « Building a Society for All Ages » (2009) au Royaume-Uni. Leur examen montre comment les représentations de la vieillesse et du vieillissement qu’ils portent sont intégrées aux réflexions sur l’habitat et le logement. La deuxième partie de l’article approfondit la stratégie développée par les Britanniques sur le logement dans une société vieillissante : « Lifetime Homes, Lifetime Neighbourhoods : A National Strategy for Housing in an Ageing Society » (2008). Enfin, à l’aune des différentes mesures annoncées dans cette stratégie, on discutera la manière dont les pouvoirs publics envisagent en France de répondre au même type de préoccupations. Ainsi, nous cherchons à évaluer les avancées dans l’un ou l’autre pays dont chacun pourrait éventuellement s’inspirer réciproquement.

1. Les stratégies face au vieillissement de la population

1.1. Une conception fragmentée du parcours de vie en France

  • 2 En France, la loi du 11 février 2005 pour « l'égalité des droits et des chances, la participation e (...)

4En France, malgré les efforts de certains chercheurs et professionnels pour dénoncer l’usage du terme « dépendance », on continue de penser la « dépendance des personnes âgées » comme l’état général de la vieillesse [Ennuyer, 2002 ; Colvez, 2006]. « La prise en charge de la dépendance constitue un enjeu important d’ici à 2020, qui deviendra majeur à l’horizon 2025-2030 (dépendance des générations du baby-boom). Environ 1 million de personnes de plus de 60 ans seraient dépendantes en 2025 » [Centre d’analyse stratégique, 2008, p. 140]. Ainsi la vieillesse renvoie d’abord au risque de dépendance des personnes de 60 ans et plus. En effet, ce terme qui est désormais inscrit dans plusieurs dispositifs légaux et administratifs ne concerne pas les personnes handicapées de moins de 60 ans. Autrement dit, les déficiences ou les incapacités déterminent moins la reconnaissance d’un handicap que la condition d’âge : « adulte handicapé jusqu’à 60 ans » et « personne âgée dépendante à partir de 60 ans »2.

5Le thème de la dépendance est au cœur du plan « Solidarité-Grand Âge : 2007-2012 » : « Nous vivons une révolution, celle de la longévité. C’est une chance pour chacun d’entre nous et un enrichissement pour toute la société. Mais la longévité, c’est aussi un défi collectif, pour notre pays, pour notre système de soins, pour l’ensemble de la solidarité nationale. Nous avons une capacité médicale et sociale à prévenir et à prendre en charge la dépendance liée au grand âge, qui est sans précédent dans notre histoire : elle doit être renforcée et adaptée aux attentes des Français ». C’est tout l’objectif qui structure le plan « Solidarité-Grand Âge : 2007-2012 » en cinq axes : donner aux personnes âgées dépendantes le libre choix de rester chez elles, inventer la maison de retraite de demain, adapter l’hôpital aux personnes âgées en développant la filière gériatrique, assurer pour l’avenir le financement solidaire de la dépendance, insuffler une nouvelle dynamique à la recherche et à la prévention3. La seule référence explicite au logement figure dans le premier axe sur « le libre choix du domicile » et dans la mesure n° 4 qui propose de « Créer de nouvelles formes de logement …/… conjuguant le confort et l’intimité du domicile avec la sécurité et les services qu’offrent les maisons de retraite » pour répondre au fait que « le maintien au premier domicile n’est pas toujours possible en raison de l’isolement ou de l’inadaptation du logement à la perte d’autonomie ou au handicap. » En conséquence, les mesures proposées consistent à : encourager les résidences services, développer l’accueil familial, favoriser l’aménagement du domicile par des aides fiscales, réunir une « Journée nationale du logement des personnes âgées et handicapées » avec l’idée d’étudier les nouvelles formules de logement collectif ou intergénérationnel.

  • 4 Propos de Philippe Bas, ministre délégué aux Personnes âgées, le 24 janvier 2007 lors de la clôture (...)

6Parallèlement aux mesures du plan « Solidarité-Grand Âge » qui s’adressent au segment le plus âgé de la population, le plan national « Bien Vieillir 2007-2009 » ancre résolument ses objectifs autour du principe de « vieillir actif », tout en faisant également référence à la notion de dépendance. « Notre pays est désormais confronté à un formidable défi, celui de la longévité. Cela veut dire mieux prendre en charge la dépendance mais aussi, et on l'oublie trop souvent, renforcer la prévention. Donner à toutes celles et ceux qui sont à la retraite les moyens d'un vieillissement réussi, les aider à demeurer actifs, à conserver l'indispensable lien social qui maintient en éveil »4.

7La population concernée est celle des « 50-70 ans, autour de l’âge de la retraite [pour laquelle] il est possible d’organiser une prévention ciblée et une vie active et adaptée pour maintenir au plus haut niveau ses performances et ainsi prévenir ou retarder l’apparition de pathologies ou d’incapacités ». Le plan comporte quatre objectifs généraux pour favoriser des stratégies de prévention des complications des maladies chroniques, des comportements favorables à la santé, l’amélioration de l’environnement individuel et collectif et de la qualité de vie de la personne âgée (logement, aides techniques, aménagement de la cité), le renforcement du rôle social des seniors en favorisant leur participation à la vie sociale, culturelle, artistique, en consolidant les liens entre générations et en promouvant la solidarité intergénérationnelle5.

8En réalité, les thèmes du logement, des aides techniques ou de l’aménagement de la cité sont assez peu développés dans l’ensemble des mesures envisagées. Il y est fait référence uniquement dans l’axe 7 - » Bien vieillir » au niveau local -. Il affirme la volonté de favoriser l’émergence de programmes d’action ou de projets coordonnés et développés par les acteurs territoriaux (quartiers, communes, communautés de communes, départements) avec l’objectif d’une intégration dans le cadre des plans régionaux de santé publique. Parmi les thématiques listées figure l’aménagement d’un environnement individuel (ex. : visites à domicile pour l’adaptation du logement) et collectif adapté aux besoins de cette population (ex. : conception de la cité, architecture, transports…). Les autres thèmes traitent avant tout des actions de prévention en matière de santé et de nutrition, ou bien de valorisation du rôle des seniors dans leur participation à la vie sociale ou le développement d’actions intergénérationnelles. Ce dernier aspect est au cœur de l’axe 6 qui entend « Promouvoir la solidarité entre les générations : l’intergénération et le vivre ensemble, creuset du bien vieillir », l’idée principale consistant à favoriser les expériences d’habitat intergénérationnel.

  • 6 « Plan solidarité-grand âge », page 33.

9Bien que l’allongement de la vie soit reconnu comme une chance et le vieillissement comme un processus, les textes français continuent de distinguer deux phases : d’abord une période intermédiaire pour « les seniors » qui doivent adopter des comportements de prévention en matière d’activité et de santé, gages du « bien vieillir », puis la dernière étape de la vie, « le grand âge » voué à la perte d’autonomie et la dépendance. En ce qui concerne l’habitat, l’enjeu consiste, d’une part, à permettre l’amélioration de l’environnement individuel et collectif dans le cadre d’une politique de prévention pour « les seniors » et, d’autre part, à promouvoir la construction de nouvelles formes de logements pour faire face à la demande anticipée du « grand âge ». Entre ces deux groupes de population aux besoins et aux attentes présentés comme disjoints, il convient de respecter « le principe de solidarité, fondement de notre modèle social »6 qui trouve à s’incarner dans différentes recommandations notamment « assurer pour l’avenir le financement solidaire de la dépendance » ou « promouvoir la solidarité entre les générations : l’intergénérationnel et le « vivre ensemble », creuset du « bien vieillir ».

1.2. Une approche intégrée du processus de vieillissement au Royaume-Uni

10Au Royaume-Uni, à la suite de la réforme des pensions de retraite à la fin des années 1990, le gouvernement a commencé à élaborer un nouveau plan national pour une population vieillissante intégrant d’autres aspects que le revenu, notamment la santé, le logement, le « care » (principalement les soins et la prise en charge des personnes âgées), le transport et la lutte contre l’exclusion. Cette période de réflexion a conduit en 2005 à la publication du rapport « Opportunity Age : Meeting the challenges of ageing in the 21st century », un document qui peut être considéré comme l’équivalent des plans « Solidarité-Grand Âge » et « Bien Vieillir » dans la mesure où il traite à la fois du « grand âge » et des « seniors ».

11Le rapport « Opportunity Age » expose les enjeux d’une société en pleine transformation démographique. Il propose une vision plus positive du vieillissement de la population que celle observée dans le contexte français, c’est-à-dire une conception qui n’est pas guidée par la prise en charge des personnes âgées en perte d’autonomie. C’est d’ailleurs le premier ministre lui-même qui, dans son avant-propos déclare : « an ageing society is too often – and wrongly- seen solely in terms of increasing dependency » (une société vieillissante est trop souvent vue, et à tort, uniquement sous l’angle d’une augmentation de la dépendance). Penser le vieillissement autrement qu’en termes négatifs est très présent tout au long du rapport et dans les nombreuses préconisations. « For governement, the challenge is to change attitudes and preconceptions about what an ageing society means » (page 7) (pour le gouvernement, l’enjeu est de changer les opinions et les idées préconçues sur le sens d’une société vieillissante).

  • 7 « Non-decent homes is an indicator combining unfitness, substantial disrepair and where essential m (...)

12Le document « Opportunity Age » insiste sur l’importance de développer une stratégie qui prenne en compte non seulement le logement des personnes âgées, mais aussi les conséquences du vieillissement de la société sur l’ensemble des politiques du logement. À travers les cinq parties du rapport, on perçoit cette volonté de mieux intégrer des dimensions transversales à la vie active, la retraite, la santé, les services, etc. : The changes ahead and our approach to them ; age and the workforce ; active ageing ; services that promote well-being and independence ; organising ourselves to deliver (les changements à venir et la façon d’y faire face ; âge et population active ; vieillir actif ; des services pour promouvoir le bien-être et l’autonomie ; s’organiser pour atteindre les objectifs). Le domaine du logement, qui est abordé principalement à partir du concept de ‘active ageing’, est confronté au problème essentiel de la persistance d’un stock d’habitations mal adaptées, voire impossible à adapter aux besoins d’une population vieillissante. Nombre de Britanniques âgés vivent encore dans un logement non décent (‘non-decent home’), c’est-à-dire un logement qui ne répond pas aux normes de confort standard en matière de cuisine, salle de bain, isolation, chauffage, etc.7 Dans ces situations, il est difficile de promouvoir l’autonomie des personnes âgées sans coordonner les services à la personne avec ceux du logement. À cet égard, le « Supporting People Programme », introduit en 2003 et géré par les services logement des autorités locales, consiste à aider tous les segments de la population, dite fragile, à préserver son autonomie, soit en lui fournissant des aides destinées à l’amélioration du logement, soit en l’accompagnant dans la recherche d’un autre logement mieux adapté à ses besoins.

  • 8 « Department for Communities and Local Government »; « Department of Health »; « Department for Wor (...)

13En juillet 2009, a été présenté au Parlement un nouveau document « Building a Society for All Ages » (Bâtir une société pour tous les âges) émanant de trois ministères en charge des autorités locales, de la santé, du travail et des retraites8. Au même titre que « Opportunity Age », ce rapport résulte d’un travail inter-gouvernemental, présenté par le premier ministre qui précise : « It is in order to ensure that as a society we are able to make the most of this demographic change that we have worked across government to develop this strategy, Building a Society for All Ages » (C’est pour s’assurer que toute la société bénéficie des transformations démographiques que la stratégie a été développée sur la base d’un travail inter-gouvernemental). Ce projet de « construire une société pour tous les âges » s’est substitué à ce qui était autrefois « la politique du vieillissement ». L’usage du mot ‘build’ qui signifie à la fois « créer » et « construire » est un message de communication puissant. L’intention de construire des logements conformes au ‘decent-homes standard’ est clairement réaffirmée. L’effort porte également sur le développement de services d’informations et de conseils de façon à aider la population à décider sur le plan du logement, de la santé, des finances ou des droits. La stratégie à adopter dans les années à venir prévoit à la fois des projets de long terme et des actions plus courtes lors des deux ou trois prochaines années. À long-terme, il est nécessaire de parvenir à un changement culturel pour saisir les enjeux et les opportunités des transformations démographiques.

14En fin de compte, tout en reconnaissant dans le deux pays que l’allongement de la vie est une chance pour chacun et un enrichissement pour toute la société, les plans et rapports nationaux en France et au Royaume-Uni traduisent une vision très différente de la manière d’aborder la question du vieillissement et du logement. La référence à l’âge - grand-âge / seniors - semble incontournable en France lorsqu’elle est volontairement omise au Royaume-Uni. Il en est de même pour la notion de dépendance à laquelle se réfère en préambule le plan français « Bien vieillir » pour expliquer la nécessité de « Vieillir actif ». La volonté des Britanniques de penser les enjeux du vieillissement de la population autrement qu’en termes d’augmentation du nombre de personnes âgées dépendantes, les a conduits à développer une politique novatrice pour l’habitat et le logement qui vise à intégrer les évolutions individuelles inhérentes au parcours de vie. Le document « Lifetime Homes, Lifetime Neighbourhoods : A National Strategy for Housing in an Ageing Society » est la clé de voûte de cette politique associant logement et vieillissement pour « construire une société pour tous les âges ».

2. Penser l’habitat et le vieillissement autrement

  • 9 http://www.communities.gov.uk/publications/housing/lifetimehomesneighbourhoods

15La publication en 2008 au Royaume-Uni du document « Lifetime Homes, Lifetime Neighbourhoods : A National Strategy for Housing in an Ageing Society » constitue une étape importante pour une société en pleine transformation démographique. Au moment de sa parution, le premier ministre Gordon Brown note que son gouvernement est l’un des premiers au monde à publier une stratégie pour le logement dans une société vieillissante (« one of the first governments in the world to publish a strategy for housing in an ageing society », p. 8). Le concept de « lifetime », qui est repris dans le titre, atteste de l’objectif d’une politique qui vise à prévoir les besoins des générations futures. C’est un document essentiel pour l’articulation des politiques publiques du vieillissement et du logement. Il doit constituer le point de départ d’une politique qui considère les défis du vieillissement comme une chance et permettre aux personnes âgées de vivre dans un environnement de grande qualité. Dans le même esprit que les autres plans nationaux « Opportunity Age » et « Building a Society for All Ages », il résulte d’une réflexion commune conduite au sein des trois ministères, représentant les autorités locales, la santé, le travail et les retraites. Le changement d’approche est important dans le sens où il s’agit de mettre le logement au premier rang des préoccupations pour répondre aux attentes des personnes âgées et, dans un objectif de prévention, de placer leurs besoins au cœur de la décision politique9.

16« Lifetime Homes, Lifetime Neighbourhoods » aborde à la fois les enjeux actuels et futurs pour la population âgée, en s’attachant davantage aux logements ordinaires et aux quartiers plutôt qu’à l’habitat spécialisé pour les personnes âgées. Il traite également de l’importance du taux élevé de propriétaires âgés, des choix résidentiels qu’ils pourraient faire (changer de logement, vieillir chez soi sans aménagement, ou bien adapter son logement) et de leurs conséquences à long terme pour l’habitat et le marché d’immobilier. De plus, on observe que la mobilité résidentielle de la population âgée devrait augmenter, tandis que « vieillir chez soi » à tout prix deviendrait de plus en plus difficile. Dans ces conditions, il est probable que les ménages « âgés » anticiperaient mieux les effets d’une éventuelle perte d’autonomie s’ils avaient accès à une information et à des produits de qualité. Parmi les orientations suggérées, l’une d’elles souligne combien la bonne qualité du logement, son organisation, un environnement sécurisé et rassurant contribuent à la santé et au bien-être, notamment en réduisant les chutes et la mortalité en hiver, et en facilitant l’aide au retour à domicile après une hospitalisation.

  • 10 À la fin des années 1980, le centre de recherche de l’association « Joseph Rowntree Foundation » a (...)

17Le rapport « Lifetime Homes, Lifetime Neighbourhoods » décline un certain nombre de projets à mettre en œuvre, dont une bonne partie est plus spécialement destinée aux personnes âgées, handicapées. Les préconisations plus générales en matière d’habitat et logement sont rassemblées sous un ensemble de mesures « Housing For Our Future Selves » notamment autour de « Lifetime Homes » et « Lifetime Neighbourhoods » qui ont donné leur nom au rapport10.

  • 11 Mahé T. (2006), Formes de logements groupés et autonomie des usagers, Étude réalisée par le CTNERHI (...)

18Le concept du Lifetime Homes qui date de 1991 est sans doute le plus intéressant. D’abord développé au Royaume-Uni, le Lifetime Homes a ensuite été largement repris, plus ou moins sous cette même terminologie, aux États-Unis et en Europe.11 Connu en France dans le milieu des architectes et des urbanistes, il est très peu cité dans les plans nationaux, même s’il gagne peu à peu du terrain. Au cours des années 1990, le gouvernement britannique a introduit de nouvelles règles de construction pour les logements neufs du secteur public. L’accessibilité et la mobilité à l’intérieur du logement sont des caractéristiques clés des « Lifetime Home Standards » avec, par exemple, une largeur de portes suffisante pour autoriser le passage des fauteuils roulants, le salon au même niveau que l’entrée de la maison ou de l’appartement, des cloisons pouvant supporter des équipements adaptés, des fenêtres assez basses et à ouverture facile, des prises de courant à une hauteur convenable.

19La loi qui prévoit la mise en œuvre des « Lifetime Homes Standard » est entrée en vigueur en 1999 et devrait s’appliquer aux logements neufs construits à partir de 2011 et financés par le secteur public (ces normes ne sont pas rétroactives et ne s’appliquent pas aux logements anciens). Le nouveau Code de la construction intègre non seulement la notion d’accessibilité mais aussi la dimension de flexibilité et d’adaptabilité du cadre bâti pour permettre aux logements de s’adapter facilement aux changements de vie des locataires/propriétaires des lieux d’habitation.

20Ces notions de flexibilité et d’adaptabilité sont les plus novatrices pour intégrer les besoins de la plupart des ménages, quelles que soient leur situation, leur position dans le cycle de vie, y compris dans la perspective du vieillissement individuel. Les logements conçus pour être flexibles, faciles à vivre et apporter une certaine sécurité aux occupants doivent satisfaire 16 caractéristiques architecturales et techniques définies par les « Lifetime Homes Standards » (voir encadré). Elles conditionnent à la fois l’accès extérieur au logement, les aménagements intérieurs, c’est-à-dire l’accessibilité, la circulation dans les espaces intérieurs, l’agencement des pièces et aussi l’installation d’équipements de base. Toutes ces normes n’ont pas vocation à s’adresser uniquement aux personnes âgées mais à tous les âges, toutes les situations.

Accessibilité depuis l’extérieur :

(1) place de parking proche du logement et pouvant être élargie à 3,3m (Car Parking Width),

(2) accès au logement depuis le parking sans pente ou en pente douce (Access From Car Parking),

(3) caractéristiques du terrain, dénivelés, distances, pentes, paliers (Approach Gradients),

(4) accès extérieur, bon éclairage des portes et seuils au même niveau que le rez-de-chaussée, entrée principale couverte (Entrances),

(5) accès intérieur, ascenseurs et/ou escaliers accessibles en fauteuil roulant (Communal Stairs & Lifts) : Where homes are reached by a lift, it should be wheelchair accessible.).

À l’intérieur du logement :

(6) respect des normes pour la largeur des portes et des couloirs (Doorways & Hallways),

(7) espace cuisine, salle à manger, salon permettant la rotation d’un fauteuil roulant, espace de circulation suffisant ailleurs (Wheelchair Accessibility),

(8) pièce principale située au même niveau que l’entrée (Living Room),

(9) possibilité d’installer un lit au rez-de-chaussée dans les logements à étage (Entrance Level Bedspace),

(10) toilettes au rez-de-chaussée accessibles en fauteuil roulant, avec système d’écoulement des eaux permettant l’installation d’une douche à tout moment (Entrance Level WC & Shower Drainage),

(11) cloisons des salles de bains et toilettes capables de soutenir l’installation d’équipements, telles que des barres d’appui (Bathroom & WC Walls),

(12) prévoir l’espace pour l’installation d’un monte-escalier ou d’un ascenseur (Stair Lift/Through-Floor Lift),

(13) murs et plafonds de la salle de bain et de la chambre construits de façon à supporter un appareil de levage et à installer, si besoin, une porte de communication entre ces deux pièces (Tracking Hoist Route),

(14) agencement de la salle de bains et des toilettes facilitant un accès latéral à la douche et aux WC (Bathroom Layout).

Installations et équipements de base :

(15) fenêtres faciles d’utilisation et suffisamment basses (Window Specification),

(16) installations électriques, interrupteurs, prises de courant, systèmes de régulation, réglage situés à une hauteur accessible à tous (Controls, Fixtures & Fitting).

21Le principe réside dans l’accessibilité et l’adaptabilité du logement à ses occupants. Le respect de ces normes ne doit pas conduire à ce que tout un chacun vive dans un environnement adapté à des besoins spécifiques mais dans un logement ordinaire, aux espaces adaptables et susceptibles de répondre à une évolution de la situation individuelle de chaque occupant. Le cas échéant, de nouveaux équipements, aménagements peuvent être décidés et installés rapidement sans adaptation majeure, sans toucher au bâti mais tout en préservant l’autonomie et la vie à domicile. Il s’agit donc de concevoir un habitat évolutif, durable, pensé pour y vivre longtemps et s’ajuster aux besoins futurs, anticiper le vieillissement. L’objectif du gouvernement serait que, d’ici à 2013, toute nouvelle construction, y compris dans le secteur privé, adopte ces normes du Lifetime Homes.

22Au-delà de l’adaptabilité et de la flexibilité du logement lui-même, le concept de Lifetime Homes s’inscrit plus largement dans l’environnement et l’habitat à travers la notion de Lifetime Neighbourhoods pour laquelle les recommandations figurant dans le rapport sont encore relativement générales et les actions concrètes peu développées. L’idée principale réside dans le fait que notre environnement, l’accès aux commerces et services, deviennent de plus en plus importants à mesure que l’on vieillit. Dans ce contexte, il faut concevoir les transports, l’habitat, les lieux publics de sorte que chacun trouve et conserve sa place dans la vie locale.

23Parmi les autres aspects développés dans le rapport figurent d’autres préconisations englobant la dimension logement et notamment à travers l’idée « Reconnecting Housing, Health and Care ». Il convient de promouvoir une vision nouvelle, positive et ambitieuse pour la construction de nouvelles formes de logements pour les plus âgés. Ces nouveaux logements spécialisés devront répondre aux attentes des personnes âgées, être bien situés, disposer dès leur conception d’équipements adaptés et sécurisés, faciles d’entretien et permettre à leurs occupants d’y vieillir sans avoir l’obligation de déménager en fonction de l’évolution de leurs besoins. L’objectif est l’autonomie et l’intégration. Il faut que ces nouveaux modèles de logement puissent convenir à l’évolution des modes de vies et c’est pourquoi il est nécessaire de garantir un plus grand choix de logements de bonne qualité.

  • 12 http://www.logement.gouv.fr/IMG/pdf/_F_DP_Logement_Design_pour_tous_cle632637.pdf

24S’adressant à une société en pleine transformation démographique, le document « Lifetime Homes, Lifetime Neighbourhoods » crée une réelle « rupture » avec les politiques antérieures. Certes, les préconisations et leur efficacité restent à évaluer. Cependant, soucieux de ne pas imposer des solutions qui ne conviendraient pas aux générations futures, il propose une série de mesures qui pourraient à terme modifier l’habitat et le logement, tout en intégrant les changements également en cours pour les services d’aide à la personne. Évolution encore balbutiante compte tenu de la politique menée au Royaume-Uni, cette nouvelle approche d’un habitat flexible et adaptable dans une société vieillissante a été reprise en France par le Conseil économique, social et environnemental dans son rapport « Seniors et Cité » [Boutrand, 2009]. Au contraire des propositions visant le grand âge et la construction de nouveaux logements adaptés et spécialisés, le rapport cible les 50-74 ans pour « une offre de logements adaptables qui, à terme, devraient se révéler moins onéreux que l’adaptation des logements qui, pour être réalisée, exige souvent des montages financiers complexes associant acteurs rivés et publics (mutuelles, bailleurs, départements, Cnav...) » [Boutrand, 2009, pp. 1-33]. C’est dans le même esprit que, le 4 mai 2009, le ministère du logement a lancé un projet « Logement Design pour tous » consistant en un programme de recherche et d’expérimentation pour mener une réflexion sur « (la conception) des espaces et des équipements destinés à une utilisation par le plus grand nombre de personnes sans distinction d’âge ou de capacités physiques »12.

25Au Royaume-Uni, la visibilité de cette démarche qui place les questions du logement et de l’habitat au cœur de la problématique du vieillissement de la population, et l’importance accordée sur le plan gouvernemental, est sans doute le résultat d’une étroite collaboration interministérielle. En France, les récentes ouvertures en marge des réflexions sur le logement intégrant le vieillissement témoignent cependant de l’intérêt de parvenir au rapprochement et à une meilleure coordination des deux secteurs, à la fois sur le plan de la réflexion politique et sur le plan du terrain, des acteurs locaux, en prise directe avec la population, ses besoins, ses attentes, ses projections.

3. Mieux articuler les politiques du logement et du vieillissement nécessite coordination et partenariat de tous les acteurs

26Indéniablement, les deux pays n’ont pas choisi la même approche ni le même support pour présenter les préoccupations des gouvernements sur le vieillissement de la société. Au Royaume-Uni, les documents examinés émanent d’une concertation intergouvernementale et sont défendus par le premier ministre lui-même qui en signe l’avant-propos et en assure la promotion lors de la présentation officielle à la chambre des communes. Cela confère sans doute une visibilité plus grande au débat. En outre, la coordination des trois ministères - Department for Communities and Local Government, Department of Health, Department for Work and Pensions – apparaît déterminante dans l’élaboration d’une politique coordonnée du logement et du vieillissement. Elle explique comment les Britanniques sont parvenus à consolider des idées novatrices dans une politique globale qui vise à changer la conception initiale du logement et le penser pour y vivre toute sa vie.

  • 13 Au Royaume-Uni, au sein du ministère du travail et des retraites (Department for Work and Pensions) (...)

27En France, l’approche gouvernementale du logement et du vieillissement est sectorielle et explique la conception fragmentée des politiques que les remaniements ministériels pourraient contribuer à renforcer. Par exemple en juin 2009, la place du logement dans l’organigramme gouvernemental a connu de nouveaux arbitrages, avec la disparition du ministère du Logement et de la Ville au profit d’un secrétariat d’État chargé du logement et de l’urbanisme. Dans le même temps, le secrétariat d’État chargé de la solidarité laisse la place à un secrétariat d’État chargé des aînés13. Il en résulte un ajustement des objectifs du plan national « Bien vieillir 2007- 2009 » qui, s’adressant initialement aux « seniors de 50-70 ans », s’intéresse désormais aux « aînés ». C’est en effet la mission du label « Bien vieillir – Vivre ensemble » lancé à l’été 2009 et destiné « à promouvoir et à soutenir les communes prenant en compte, dans leurs politiques locales, l'amélioration de la qualité de vie des aînés ».

  • 14 La grille nationale AGGIR (Autonomie Gérontologie Groupes Iso-Ressources) constitue un outil destin (...)

28Ces changements dans la qualification de la population cible pourraient contribuer à brouiller les repères et les engagements des acteurs sur le terrain, à moins qu’ils ne conduisent à dénoncer la faible légitimité de la segmentation par âges ? La référence à l’âge est profondément ancrée dans les politiques sociales et fonde les modes d’interventions auprès des citoyens. Les dispositifs d’amélioration et d’adaptation du logement qui existent dans les deux pays sont contraints par des critères d’éligibilité qui sont fonction de l’âge et/ou du handicap. En outre, les outils d’évaluation le plus souvent utilisés sont des outils d’accès à l’aide humaine, tels que Aggir14 en France ou le « community care assessment » au Royaume-Uni. Ces indicateurs n’intègrent pratiquement pas les aspects de l’habitat et les interactions avec la perte d’autonomie. Une approche qui privilégie l’état de la personne au détriment de l’état de l’habitat ne peut être qu’incomplète et l’usage des outils pensés par des acteurs médico-sociaux peuvent contribuer à renforcer l’incompréhension de deux mondes, préoccupé du « vieillissement du bâti » pour l’un, centré sur le « vieillissement de la personne » pour l’autre. Plus largement, ce partenariat du logement et du vieillissement fait craindre à certains intervenants que l’approche médico-sociale ne s’impose aux professionnels du logement, conduisant à privilégier le vieillissement individuel sur le bâti, à orienter l’offre vers des structures spécialisées et à négliger les améliorations de l’habitat. Cette option serait contre-productive par rapport aux principes des logements répondant aux normes du Lifetime Homes qui « s’inscrivent pleinement dans la logique d’inclusion, dans le sens où ils sont définis par le principe d’universalité et mettent l’accent sur la non-discrimination, l’accessibilité à tous, la vie en milieu ordinaire » [Mahé, 2006, p. 54].

  • 15 One stop housing advice and information (point d’information et de conseil sur tout et pour tous) : (...)

29Au-delà du discours, parvenir à changer de modèle sur le plan des représentations s’avère difficile, y compris au Royaume-Uni. En effet, malgré une démarche volontairement didactique expliquant les objectifs et les attentes de la stratégie nationale du Lifetime Homes, Lifetime Neighbourhoods, les moyens d’actions proposés réintègrent des représentations morcelées de l’individu et qui négligent le processus du vieillissement. Par exemple, la première recommandation du rapport pointe la nécessité de créer un nouveau service national d’information pour les personnes âgées (older people et non ageing). Il en résulte effectivement que le prototype en ligne sur le web s’adresse aux personnes âgées plutôt qu’à tous les âges. Comment, dans ce contexte, intégrer une réelle dimension de prévention et de sensibilisation au processus du vieillissement pour tous, si on s’adresse exclusivement aux personnes âgées et à leurs aidants (« Offering advice, on care, housing and financial options for older people and their carers »15 ? Cette première disposition est inattendue car elle est en contradiction avec les objectifs figurant en préambule du rapport « Lifetime Homes, Lifetime Neighbourhoods » mais aussi contraire au projet de loi sur l’égalité de traitement (‘Equality Bill’). Encore en discussion à la chambre des Communes, ce projet vise à rendre les mesures d’âge illégales et discriminatoires (‘outlaw unjustifiable age discrimination’).

30En France, les premiers pas vers la remise en question d’une segmentation par l’âge ont accompagné la création de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) en 2004 (loi du 30 juin 2004). Avec ce projet de nouvel établissement public, des réflexions ont été amorcées autour d’un rapprochement des politiques à destination des personnes âgées et des personnes handicapées. C’est la loi sur l’égalité des droits et des chances des personnes handicapées du 11 février 2005 qui précise les missions de la Cnsa (mise en place en mai 2005) et décide de la création des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) pour l’accueil et l’accompagnement des personnes handicapées et de leurs proches. Autrement dit, loin des principes de coordination et de partenariat, malgré la convergence des pratiques professionnelles, des outils, des méthodes, des équipes d’accueil et d’évaluation, la loi légitime le critère d’âge comme condition d’entrée dans les dispositifs. À partir de 60 ans, les personnes doivent s’adresser aux Centres locaux d’information et de coordination (Clic). Dans une logique de proximité entre la population, les professionnels et les acteurs locaux, le rôle des Clic consiste à faciliter l’accès aux droits des retraités, des personnes âgées et leur entourage, mettre en réseau des professionnels de la gérontologie et du maintien à domicile - notamment les professions de santé, de l'accompagnement à domicile et de l'aménagement de l'habitat -, et les acteurs locaux. Cependant, les Clic trouvent surtout leur vocation dans l’accompagnement des personnes du domicile à l’établissement, la seule alternative du « maintien à domicile » étant limitée par la pénurie de logements adaptés et l’impossibilité de concevoir autre chose que l’institution, l’établissement pour personnes âgées dépendantes (Epahd).

4. Discussion

31De cette analyse des politiques publiques du vieillissement et du logement en France et au Royaume-Uni, on peut tirer quelques conclusions provisoires. Dans un premier temps, nous avons constaté que la représentation de la vieillesse dans les politiques publiques est différente dans les deux pays. En France, l’orientation de la vieillesse vers la notion de « dépendance » est omniprésente, tandis qu’au Royaume-Uni, après avoir longtemps embrassé le même schéma, existe une volonté de « repenser » la vieillesse autrement. Le changement de stratégie adopté à la fin des années 1990 consiste à mieux adapter les réponses politiques aux transformations démographiques de la population avec les politiques du logement. L’évidence de ce changement se trouve dans le document « Lifetime Homes, Lifetime Neighbourhoods » qui présente une stratégie unique pour prendre en compte à la fois le vieillissement de la population et les besoins de logements durables. Une concertation intergouvernementale au Royaume-Uni renforce la volonté et la visibilité de cette approche novatrice.

32En France, la persistance à penser la vieillesse en deux étapes - l’une marquée par la dépendance (le grand âge), l’autre par une période où les problèmes de santé et de fragilité sont relativement absents (les seniors) -, est sans doute renforcée par le principe de solidarité familiale au cœur des politiques françaises. Ce principe de « solidarité » qui implique la notion de réciprocité entre générations familiales, est sans doute un élément fort qui contribue à la représentation d’une vieillesse marquée par le besoin d’aide [Twigg, Grand, 1998]. Certaines initiatives, proches des options britanniques, pour mieux articuler politiques de logement et du vieillissement, restent contenues dans des documents qui traitent soit du « grand âge », soit des « seniors ». Ainsi, la nécessité de développer une offre de logements adaptables est développée dans le rapport « Seniors et Cité ». On verra si le projet « Logement Design pour tous » qui s’annonce « sans distinction d’âge » trouve à s’exprimer largement hors des carcans de l’âge.

33Au-delà de ces divergences, - une vision différente de la vieillesse dans les deux pays, l’annonce d’une stratégie en matière de logement qui implique une collaboration intergouvernementale -, il faut confronter les réalités et les difficultés de « changer les opinions et les idées préconçues sur le sens d’une société vieillissante ». Cette annonce du gouvernement britannique est aussi bien partagée en France par nombre de professionnels, chercheurs ou d’associations représentant les personnes âgées. Les Britanniques ne font pas exception à ces difficultés de convertir les stratégies annoncées en actions concrètes. Certaines consignes affichées dans les documents évoquant ce « changement de politique » vanté depuis quelques années, apparaissent incohérentes à la vue de mesures actuelles comme celle stipulant la création d’un service national d’information pour les personnes âgées (et non, pour tous les âges). Ce seul exemple illustre parfaitement les difficultés à se dégager d’une vision de la société marquée par les clivages de l’âge (ou des âges ?).

34Une autre ressemblance entre les deux pays concerne la préoccupation des aides à la personne au détriment des mesures visant l’amélioration de logement et de l’habitat. Actuellement dans les deux pays, les dispositifs en vigueur sont pour la plupart fragmentés et la coordination entre les secteurs de la santé, de l’aide sociale et du logement est insuffisante. Là où l’aide à la personne est privilégiée, on a tendance à minimiser l’importance du logement et de l’habitat, tandis que là où l’on favorise le bâti, les aspects humains sont négligés, tels que le rapport à l’espace, l’accessibilité et la facilité d’usage des adaptations. En même temps, si le secteur du logement commence à intégrer le vieillissement individuel à la question de l’habitat, les services d’aide à la personne tardent à incorporer la dimension de l’habitat. Ajoutons à cela que dans les deux pays, la plupart des mesures d’amélioration ou d’adaptation du logement concernent une population déjà en perte d’autonomie et qui n’a pas les moyens financiers de faire face au stricte nécessaire. Il est sans doute de plus en plus important de s’adresser à la population qui n’est pas encore en difficulté, en proposant plus d’informations, des programmes « éducatifs » qui consistent à amener les individus à repenser leur vie dans leur propre espace et pas leur apprendre comment ils devraient penser cet espace.

35Les conséquences sociales et économiques du vieillissement de la population vont au-delà des préoccupations des personnes âgées. Les approches différentes au Royaume-Uni et en France montrent la nécessité de reconsidérer la question de l’habitat et du logement de façon à s’adresser à toute la population. La conception de nouveaux modèles de logements et leur production constitue seulement une partie des réponses au besoin de logements adaptés à l’évolution des modes de vie. Le vieillissement de la population ne contribue pas seul à la diminution de la taille des ménages, à l’augmentation de leur nombre et la nécessité de construire de nouveaux logements. Promouvoir l’habitat durable, en intégrant à la fois les aspects énergétiques et l’adaptation du logement au vieillissement et au handicap constitue l’un des objectifs de la loi SRU 2000 « Solidarité Renouvellement Urbain ». Ces principes sont renforcés par la loi de cohésion sociale en 2005, puis par la loi Dalo sur le droit au logement opposable de 2007 mais il n’empêche que les objectifs privilégiés pour la mixité sociale et le renouvellement urbain (réhabilitation du parc existant) laissent peu de place aux questions du vieillissement et du handicap qui restent ancrées dans le champ du médico-social.

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Bibliographie

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CLÉMENT S., ROLLAND C., THOER-FABRE C. (2007), Usages, normes, autonomie : analyse critique de la bibliographie concernant le vieillissement de la population, Paris, Puca, Ministère des Transports, de l’Equipement du Tourisme et de la Mer.

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Notes

1 Cet article s’inspire des résultats d’une recherche « Vivre chez soi : une comparaison franco-britannique des adaptations de l’habitat et du logement » conduite dans le cadre d’un appel à propositions de recherches lancé par la MiRe en 2006 sur le thème des « Politiques Sociales du logement et transformations démographiques et sociales » .

2 En France, la loi du 11 février 2005 pour « l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées », définit le cadre dans lequel la compensation du handicap va pouvoir se réaliser. Le dispositif de compensation s'adresse à la personne handicapée de 20 à 60 ans, résidant de manière régulière et habituelle en France, - avec possibilité d'extension jusqu'à 65 ans. Une personne peut faire une première demande jusqu’à 75 ans si elle remplissait déjà les conditions liées au handicap avant 60 ans ; une personne qui travaille peut avoir accès à cette prestation à tout âge ; une personne de plus de 60 ans qui a déjà la prestation de compensation (PCH) peut continuer à en bénéficier tant qu’elle n’opte pas pour l’allocation personnalisée d’autonomie (APA).

3 http://www.cnsa.fr/IMG/pdf/plan_solidarite_grand_age.pdf

4 Propos de Philippe Bas, ministre délégué aux Personnes âgées, le 24 janvier 2007 lors de la clôture du Colloque « Bien Vieillir » présentant les grandes orientations du Plan national Bien Vieillir 2007/2009.

5 http://www.travail-solidarite.gouv.fr/IMG/pdf/presentation_plan-3.pdf

6 « Plan solidarité-grand âge », page 33.

7 « Non-decent homes is an indicator combining unfitness, substantial disrepair and where essential modernisation is needed » (non-decent est une indicateur qui combine les notions d’inadaptation, délabrement et le besoin minimum de modernisation). Le logement doit être conforme aux normes minimum exigées par la loi, à savoir des conditions convenables, être équipé de services modernes et disposer d’un moyen de chauffage suffisant. En ce qui concerne les logements sociaux, les bailleurs devront adopter ces normes d’ici à fin 2012. En 2001, on estimait que 45% des 85 ans et plus en Angleterre habitaient des logements « non-decent ».[(Rapport « Opportunity Age », p. 59].

8 « Department for Communities and Local Government »; « Department of Health »; « Department for Work and Pensions ».

9 http://www.communities.gov.uk/publications/housing/lifetimehomesneighbourhoods

10 À la fin des années 1980, le centre de recherche de l’association « Joseph Rowntree Foundation » a constitué un groupe de travail présidé par des experts en logement pour étudier le problème des logements mal adaptés pour les familles modernes. Voir leur site web : http://www.jrf.org.uk/

11 Mahé T. (2006), Formes de logements groupés et autonomie des usagers, Étude réalisée par le CTNERHI, pour la Fondation Caisses d’Épargne pour la solidarité (p. 51). Voir aussi : Mously M. (2007), Vieillissement et logement. Enjeux et nouvelles tendances à l’horizon 2030, Cahiers du LIPSOR, Série Recherche n° 8.

12 http://www.logement.gouv.fr/IMG/pdf/_F_DP_Logement_Design_pour_tous_cle632637.pdf

13 Au Royaume-Uni, au sein du ministère du travail et des retraites (Department for Work and Pensions), il y a un ministère chargé des personne handicapées (Minister for Disabled People) et un ministère chargé des retraites et du vieillissement de la société (Minister for Pensions and the Ageing Society).

14 La grille nationale AGGIR (Autonomie Gérontologie Groupes Iso-Ressources) constitue un outil destiné à évaluer le degré de perte d'autonomie ou le degré de dépendance, physique et psychique, des demandeurs de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), dans l'accomplissement de leurs actes quotidiens.

15 One stop housing advice and information (point d’information et de conseil sur tout et pour tous) : http://www.firststopcareadvice.org.uk/

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Pour citer cet article

Référence papier

Jim Ogg, Sylvie Renaut, Sarah Hillcoat-Nallétamby et Catherine Bonvalet, « L’articulation des politiques publiques du vieillissement et du logement en France et au Royaume-Uni », Espace populations sociétés, 2010/1 | 2010, 15-27.

Référence électronique

Jim Ogg, Sylvie Renaut, Sarah Hillcoat-Nallétamby et Catherine Bonvalet, « L’articulation des politiques publiques du vieillissement et du logement en France et au Royaume-Uni », Espace populations sociétés [En ligne], 2010/1 | 2010, mis en ligne le 01 avril 2012, consulté le 28 mars 2017. URL : http://eps.revues.org/3886 ; DOI : 10.4000/eps.3886

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Auteurs

Jim Ogg

Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse
110, avenue de Flandre
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Sylvie Renaut

Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse
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Sarah Hillcoat-Nallétamby

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Catherine Bonvalet

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