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Au-delà des impayés d’énergie, comment appréhender la précarité énergétique ?

Beyond the Unpaid Bills, How to Deal with the Fuel Poverty?
Isolde Devalière
p. 191-201

Résumés

La précarité énergétique est un phénomène difficile à quantifier même si l’on sait qu’elle concerne une part croissante des ménages au regard des demandes d’aides exprimées par les plus vulnérables, mal logés et mal chauffés, auprès des services sociaux et des associations caritatives.
Pour quantifier un phénomène mouvant et diffus sur le territoire, l’article interroge les apports et les limites de quatre approches comptables possibles : la pauvreté monétaire des ménages qui se fixe sur un seuil de pauvreté, la pauvreté subjective qui repose sur la perception de manques par les ménages, la pauvreté « administrative » qui recense le nombre croissant des bénéficiaires des fonds sociaux et celle plus souterraine qui vit dans des logements indignes que les pouvoirs publics ont le devoir de réhabiliter voire d’éradiquer.
L’article montre que ces approches sont partielles, les liens entre logement et précarité restrictifs. Elles ne donnent à voir qu’une partie des profils concernés, et elles soulèvent de ce fait la difficulté d’englober des situations très différenciées. Même l’indicateur des 10% de dépenses énergétiques retenu par les Anglais requiert un complément d’indicateurs alternatifs qui puisse qualifier la qualité thermique des logements.
Enfin, l’article propose certains indicateurs pertinents qu’il conviendrait de croiser à condition qu’ils soient disponibles ou susceptibles d’être renseignés. D’actuels travaux de réflexion sur la création d’observatoires sur les performances énergétiques, les consommations ou sur la précarité énergétique permettront une meilleure appréhension des phénomènes préoccupants de précarité énergétique.

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Texte intégral

  • 2 In « Les conditions de logement des ménages à bas revenus », Christelle Rieg, INSEE, Jean-Claude Dr (...)
  • 3 Lois relatives au droit au logement à la lutte contre les exclusions (29 juillet 1998), à la modern (...)

1Face à une montée progressive des prix de l’électricité (+3% en 2003, -1,6% en 2004, +1,7% en 2006 des tarifs administrés) et du gaz (+4% au 1er janvier 2008) indexés sur celui du pétrole, à une explosion des prix du logement liée à sa pénurie, la charge financière du logement a augmenté fortement (de 13% des revenus des ménages à bas revenus en 1988 à 16% en 2002, de 19% à 26% dans le parc privé) [Rieg, Driant, 2004]. Cette hausse représente, de 1980 à 1997, une augmentation de 55% pour les bas revenus et de 48% pour les classes moyennes [CREDOC, 2007]. Selon les associations de défense des consommateurs (CLCV, UFC Que Choisir), la hausse des Allocations Pour le Logement (+2,76% en 2008 pour 8 millions de Français) risque d’être absorbée par la hausse du loyer et des charges, et de contraindre les ménages à faire face à une détérioration de leur pouvoir d’achat. Les ménages les plus en difficulté2 doivent dès lors opérer des arbitrages entre leurs créanciers ou s’accommoder de l’inconfort, ignorant pour certains que l’accès et le maintien au logement, à l’énergie et à l’eau sont un droit reconnu et protégé par une série de lois3 (lois relatives à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, à la modernisation et au développement du service public du 10 février 2000, à la solidarité et au renouvellement urbain du 30 janvier 2002). Dès les années 70, sous la pression des associations militantes, le gouvernement britannique a été le premier à désigner ce mal croissant qui sévit notamment en zones rurales et cause de nombreux décès en période hivernale, sous le vocable de « fuel poverty », traduit par précarité énergétique en France. Selon le centre de recherche britannique sur le Bâtiment, toute personne qui est dans l’incapacité d’assurer une température adaptée dans son logement en raison de faibles revenus et / ou de mauvaises performances énergétiques de son logement est en situation de précarité énergétique [Building Research Establishment, 2004]. Sont considérés comme « fuel poor », les ménages qui dépensent plus de 10% de leurs revenus en énergie domestique, ce qui représente environ 4 millions de personnes en 2007 [EDF Energy, Atelier EPEE, Paris, 2007].

2La précarité énergétique serait-elle une nouvelle forme de catégorisation des plus démunis ? Qui sont ces ménages qui ne peuvent faire face à l’augmentation du prix du logement, des prix du gaz et de l’électricité malgré des dispositifs de protection sociale renforcés ? Combien de ménages vivent dans cet inconfort sans se manifester ? Comment comptabiliser des ménages qui se chauffent peu ou mal ?

3Les travaux que nous menons au CSTB, avec le soutien de l’Agence nationale de l’Environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) depuis huit ans, sur la précarité énergétique nous enseignent la complexité à caractériser et à quantifier la précarité énergétique puisque le phénomène est mouvant, diffus sur l’ensemble du territoire, contrasté dans ses formes. Chaque organisme a ses propres statistiques liées à la représentation qu’il se fait d’un problème difficile à appréhender puisqu’il relève à la fois de l’observation fine d’une catégorie sociale dont les modes d’occupation et d’usage sont inadaptés au type de logement occupé.

Un phénomène difficile à quantifier

4Peu de données chiffrées sont disponibles pour quantifier cette catégorie de personnes qui connaît des difficultés à se maintenir dans son logement et à le chauffer à un niveau acceptable.

5Ainsi, l’enquête européenne SILC « Living conditions in Europe 2002-2005 » indique que 6,2% de la population totale des ménages déclarent être « en incapacité d’assurer une température adéquate dans leur logement en raison de faibles revenus et de mauvaises performances énergétiques ».

  • 4 Soit 2869 ménages sur un échantillon total de 28 469 ménages représentatifs des Français.

6Selon l’enquête nationale logement de l’INSEE (2002), 10% de la population4 déclarent « avoir eu froid dans leur logement pendant au moins 24 heures au cours des 12 derniers mois ». Mais ces modes de calcul sont relativement approximatifs puisqu’ils sont l’expression des ménages et taisent les raisons de l’inconfort et de l’insatisfaction.

  • 5 10% des ménages français, selon l’enquête logement de l’INSEE, 2002.

7Selon Serge Hébrard, chef de mission solidarité EDF-GDF Distribution, 3 millions des clients seraient « précaires », dans la mesure où leur facture d’énergie excède 10% des revenus annuels (Assises de l’Énergie, Dunkerque, 20-22 Janvier 2004). Mais c’est sans compter les ménages qui ne se chauffent pas, ceux qui ont recours aux autres sources d’énergie (poêle à pétrole, bois, charbon)5, et ceux qui alternent les règlements aux créanciers les plus pressants afin d’éviter l’expulsion, et la marginalisation [Devalière, 2007].

8S’il est difficile de quantifier précisément le phénomène, retenons qu’il concerne une part croissante de la population au regard des recours massifs des demandes d’aide aux impayés auxquelles sont confrontés travailleurs sociaux et associations.

Des ménages à faibles revenus mal logés

9Le logement est le principal poste budgétaire des populations démunies, prenant la place de l’alimentation et de l’habillement [Paugam, 2000 ; Driant, 2004]. Le dernier rapport sur « l’état du mal-logement » publié par la Fondation Abbé Pierre dénonce une augmentation des dépenses liées au logement dans le budget des ménages, une baisse des efforts de la collectivité en faveur du logement et donc une hausse des demandes d’expulsion. Ces personnes sont plus souvent locataires que l’ensemble de la population. Selon l’INSEE (1999), 30% des RMIstes locataires ou propriétaires déclarent avoir été menacés de coupures d’électricité, de saisies ou d’expulsion au cours de l’année. L’enquête logement de l’INSEE (2002) indique également que 46% des ménages pauvres occupent un logement qu’ils considèrent en « mauvais état général », humide et/ou dont le chauffage est défectueux [Rizk, 2003]. Et 44% des allocataires du RMI résidant dans le secteur privé se plaignent de la vétusté ou d’un problème de chauffage.

10Même s’il existe des pauvres en capacité de se chauffer correctement et des ménages plus aisés mais mal logés, les études montrent que les catégories les plus à risque restent les familles monoparentales, les personnes âgées et les personnes occupant seules leur logement, les plus exposées étant à la croisée des deux dernières catégories. Au Royaume-Uni, les ménages touchés par la surmortalité hivernale liée à la précarité énergétique sont les plus vulnérables, personnes âgées et personnes handicapées. Les ménages occupant le parc privé social de fait sont particulièrement visés par les politiques publiques visant la lutte contre l’habitat indigne et la pauvreté dans le logement (notamment par les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) soutenues par l’Agence Nationale de l’Amélioration de l’Habitat, et du Pôle de l’Habitat Indigne dépendant du Ministère du Logement). L’implantation géographique est aussi un facteur déterminant dans la vulnérabilité des ménages. En milieu rural, la mauvaise qualité du bâti ancien d’une majeure partie du parc de logements conjuguée avec des difficultés d’accès aux réseaux contribue à fragiliser les ménages les plus précaires.

11Plusieurs études quantitatives et qualitatives ont apporté des éclairages sur les profils de ménages qui souffrent de la précarité énergétique. Selon l’enquête européenne SILC 2002, les ménages concernés cumulent de faibles revenus, un logement plutôt ancien de mauvaise qualité (50% des ménages occupent un logement construit avant la réglementation thermique de 1974) et des difficultés à faire face au coût croissant de l’énergie. Les deux tiers des ménages ont des enfants et une grande majorité sont des personnes isolées et des familles monoparentales en difficulté [Devalière, 2001].

  • 6 Rapport « Aide aux familles face aux impayés d’énergie dans le Nord – Pas-de-Calais », COPAS, 17 ju (...)

12Allocataires du RMI (28% des personnes aidées par le Fonds Solidarité Logement perçoivent le RMI6), salariés précaires, adultes handicapés, ces personnes sont considérées comme « fragiles7 » (Paugam) ou « vulnérables » (Office of Gas and Electricity Market, OFGEM) et font l’objet au Royaume-Uni comme en France d’une attention particulière.

Causes et conséquences de la précarité énergétique

13Une perte d’emploi, un problème de santé entraînant une hospitalisation, la dégressivité des prestations sociales, une rupture familiale ont pour conséquence une dégradation soudaine de la situation économique de ménages, toutes classes sociales confondues. L’enchaînement cumulatif de facteurs aggravants peut entraîner des formes de précarité économique, sociale et énergétique.

  • 7 Le projet européen EPEE est un projet retenu par la Commission européenne dans le cadre de la Consu (...)

14L’étude réalisée en 2007 par le consortium français du groupe européen EPEE7 (Étude sur la Précarité Énergétique en Europe) met en évidence les conséquences de la précarité énergétique sur la santé physique (troubles respiratoires, bronchites), mentale (mal-être, isolement), économique du ménage (processus d’endettement) mais aussi sur la dégradation du bâti.

15Au cœur des politiques environnementales, économiques et sociales que le Grenelle de l’Environnement et l’ouverture des marchés de l’énergie à la concurrence européenne ont exacerbées, la précarité énergétique préoccupe de plus en plus les pouvoirs publics qui ont besoin d’outils d’observation, de suivi et d’indicateurs pour adapter leurs mesures palliatives d’aujourd’hui, et préventives de demain, à l’ampleur d’un phénomène mouvant et croissant. Des Observatoires sur l’énergie, la précarité énergétique, les consommations et les performances thermiques des ménages sont actuellement en cours d’élaboration.

Quelles populations et quels critères retenir ?

16La définition de la population qui connaît des situations de précarité énergétique est très imparfaite. Mesurer la pauvreté, et surtout la précarité qui est une des formes de vulnérabilité non stabilisée, revient à se demander ce que signifie être en situation précaire. Cette définition suscite des partis pris méthodologiques qui ont de fortes incidences sur la validité des résultats obtenus. Outre la variabilité des indicateurs, il faut savoir ce que l’on souhaite mesurer. Une perception exhaustive de la pauvreté et de la précarité ne sont possibles que dans la combinaison des approches scientifiques.

17Nous avons identifié plusieurs approches possibles dont on peut relever les apports et les limites :

  • - celle de la « pauvreté monétaire des ménages » qui consiste à fixer un seuil en-dessous duquel les ménages sont qualifiés de pauvres, complétée avec « la pauvreté d’existence » qui porte sur les conditions de vie (difficultés budgétaires des ménages, retards de paiement, restrictions de consommation, conditions de logement). Cette définition retenue par l’Observatoire National de la Pauvreté Économique et Sociale [ONPES, 2005-2006] est intéressante si l’on retient l’hypothèse forte selon laquelle les plus pauvres sont les plus mal logés et connaissent, de façon conjoncturelle ou chronique, des difficultés à se chauffer et à régler leurs factures faute de ressources suffisantes ;

  • - celle de la « pauvreté subjective » qui repose sur la perception qu’ont les ménages de leurs manques. Elle concerne les ménages enquêtés qui déclarent « avoir eu froid dans leur logement pendant 24 heures » (Enquête Logement Nationale, INSEE 2001) ou « être dans l’incapacité de payer pour chauffer son logement convenablement » (enquête SILC 2002-2005) sans en spécifier les raisons ;

  • - celle de la « pauvreté administrative » qui concerne les bénéficiaires des aides versées par les politiques publiques (État, CCAS, CAF, MSA…) et par les fournisseurs EDF et GDF (Fonds Solidarité Logement / Fonds Solidarité Énergie, tarif social EDF) destinés à pallier les impayés de loyer et de charges. Il s’agit de ménages dont les critères économiques et sociaux correspondent aux critères d’éligibilité retenus par les commissions d’attribution des FSL ;

  • - celle du bâti, et plus précisément de « l’habitat indigne » caractérisé par une forme d’habitat contraire à la dignité humaine souvent liée à des risques majeurs, recouvrant des logements, immeubles menaçant de ruine, locaux insalubres, hôtels meublés dangereux, et tout type d’habitats précaires dont la suppression ou la réhabilitation relève des pouvoirs de police administrative exercés par les maires et les préfets (source Pôle de l’habitat indigne, Ministère du Logement).

18Nous étudierons ces quatre entrées pour considérer, pour chacune d’elles, les indicateurs et les critères qu’il nous semble pertinent de retenir dans la définition imparfaite de la précarité énergétique. Nous verrons quelles sont les données disponibles au regard des critères et des indicateurs retenus pour qualifier et dénombrer la pauvreté dans le logement, sous ses formes économiques (dépenses de consommation), sociales et environnementales (conditions de vie) des ménages en France, et plus précisément nous verrons comment est définie la « fuel poverty » au Royaume-Uni.

La pauvreté monétaire

19Les données relatives à la pauvreté monétaire sont issues de l’enquête sur les revenus fiscaux (Insee, DGI, Enquêtes revenus fiscaux, 2002). En 2003, le seuil de pauvreté pour une personne seule, (à 60% de la médiane de la distribution des niveaux de vie) valait 774 euros par mois, et celui à 50% de la médiane valait 645 €/mois, celui d’un couple sans enfant 1161 €/mois (+ 232 €/enfant de moins de 14 ans, et 387 €/enfant de plus de 14 ans).

20Le nombre de personnes pauvres avoisine 3,7 millions de personnes au seuil de 50%, et plus de 7 millions si l’on retient le seuil de 60%.

Tableau 1 : Taux de pauvreté et nombre de personnes pauvres de 1999 à 2003 à différents seuils

  • 8 Les ménages « fragiles » sont en grande majorité « des familles ouvrières d’origine immigrée, famil (...)

1999

2000

2001

2002

2002 rétropolée *

2003

Seuil relatif

60%

12,3

12,7

12,4

12,2

12

12

50%

6,4

6,5

6,1

6

5,9

6,3

Nombre de personnes
pauvres (en milliers)

60%

7 065

7 328

7 167

7 147

6 976

7 015

50%

3 641

3 742

3 558

3 493

3 431

3 694

* De 1996 à 2002, les enquêtes Revenus fiscaux s’appuyaient sur les recensements de 1990 et 1999. L’Erf 2002 rétropolée correspond à une nouvelle série de statistiques sur les revenus qui prend notamment en compte les revenus soumis à des prélèvements obligatoires.

21Ces chiffres montrent une extrême sensibilité du taux de pauvreté selon le seuil retenu et une grande précarité d’une large partie de la population pour qui le moindre incident peut signifier un basculement dans une situation de pauvreté. En tout état de cause, ce chiffre est en augmentation (+ 40 000 personnes par rapport en 2002 pour un seuil fixé à 60% ; et + 260 000 personnes pour un seuil de 50%).

Les inégalités de dépenses de consommation

22Dans une économie de marché, les difficultés dans l’accès à la consommation sont les éléments les plus visibles de la pauvreté. La mesure de ces difficultés permet d’approcher la pauvreté vécue comme un sentiment de privation, elle est aussi parmi les plus difficiles. Dans la plupart des pays anglo-saxons, pour des raisons historiques, la pauvreté est mesurée à partir d’un panier de biens jugés essentiels pour garantir des standards minimaux de confort. Le seuil de pauvreté y est défini comme le niveau de ressources monétaires nécessaire pour atteindre ces standards.

23Le fait de ne pas pouvoir chauffer son logement est considéré comme une des principales caractéristiques de la pauvreté. L’accès à certains services de base, jugés fondamentaux, est un élément essentiel d’une existence décente. L’approche de la pauvreté par la consommation pose alors la question des capacités des individus, de leur possibilité ou pas de maintenir un niveau de chauffage adapté durablement.

Le « reste à vivre » des ménages

  • 9 Deux postes jugés comme secondaires pèsent plus fortement sur le budget des ménages à faibles reven (...)

24En France, les choix de consommation des ménages sont déterminés par le niveau de revenu. Rappelons que les dépenses liées au logement (loyers, charges, travaux courants d’entretien, eau, gaz, électricité et autres combustibles) constituent le poste le plus important dans la consommation des ménages pour ceux qui ont des revenus faibles (soit 28,5% pour le premier décile du niveau de vie contre 18% pour les trois derniers déciles)9.

  • 10 Rieg C., Driant J.-C. (2004), Les conditions de logement des ménages à bas revenus, INSEE Première,(...)
  • 11 Colloque « Classes moyennes et politiques publiques », Centre d’Analyse Stratégique, 10 décembre 20 (...)

25La charge financière du loyer des locataires à bas revenus est passée de 13% de leur revenu en 1988 à 16% en 2002 (19% à 26% dans le parc privé) malgré les Allocations Pour le Logement (APL)10. Selon Régis Bigot, directeur adjoint au CREDOC11, les locataires, issus des classes populaire (2 premiers déciles) ou moyenne (6 déciles suivants), connaissent une très forte hausse constante des charges de logement (+ 55% pour les bas revenus et + 48% pour les classes moyennes de 1980 à 2007), et sensible pour les hauts revenus (+ 26%), sans rapport avec l’évolution des revenus, ce qui montre des inégalités très fortes entre les ménages selon leur niveau de revenus.

  • 12 Ibid.

26La part des ménages à bas revenus a régulièrement progressé dans le parc social (38% en 2002, contre 30% en 1992), mais elle occupe majoritairement les segments les plus anciens de ce parc (40,5% d’entre eux sont dans des logements construits entre 1962 et 1974, contre 34% pour l’ensemble des ménages)12 ; à l’inverse 9,2% des ménages à bas revenus occupent des logements construits depuis 1990 contre 15,1% pour l’ensemble des ménages.

27Ces enseignements tirés du rapport 2005-2006 de l’ONPES posent la question des possibilités de choix de consommation qu’ont les ménages après déduction des dépenses incompressibles comme le logement. C’est la raison pour laquelle les associations souhaitent l’introduction de la notion de « reste à vivre » dans les dispositifs nationaux, qui tiendrait compte du poids du logement dans les dépenses des ménages à faibles revenus. C’est aussi la demande des associations britanniques dans le choix des critères.

Les conditions de logement des ménages

28Les situations de mal logement se concentrent essentiellement sur les ménages pauvres, qui vivent une fois sur cinq dans un logement sur-occupé. Le rapport 2005 de la Fondation Abbé Pierre a évalué entre 150 000 et 300 000 le nombre de personnes hébergées chez des tiers faute d’autres solutions, à 1 million le nombre total de personnes hébergées. Ces situations d’hébergement précaires contribuent à aggraver les problèmes de surpeuplement, et de surconsommation énergétique.

29Si cette conclusion est intéressante pour donner des éléments factuels de la pauvreté, elle est insuffisante pour étudier le phénomène complexe de la précarité énergétique, dans la mesure où elle ne tient pas compte des problèmes de confort thermique des ménages. Les indicateurs de pauvreté monétaire peuvent être déconnectés du vécu des populations pauvres et ils ne permettent pas de cerner l’ensemble des difficultés auxquelles sont confrontés les ménages. L’entrée par l’économique et les conditions de vie ne renseigne pas sur les personnes qui connaissent de problèmes à se chauffer convenablement dans leur logement.

Les ménages en incapacité de payer pour garder leur logement chaud (enquête SILC « Living conditions in Europe » 2002-2005) ou qui se plaignent du froid (enquête logement 2001 INSEE)

30En raison de l’extrapolation des données de l’enquête SILC, nous avons conservé la comparaison avec les données INSEE réalisée par GEFOSAT (dans le cadre du programme EPEE) dans la mesure où les dernières confortaient les premières.

  • 13 Extrait du rapport final, GEFOSAT, Sappho Boileau, août 2007.

31Être en impayé d’énergie, être dans l’incapacité de payer pour garder son logement à une température convenable et avoir de l’humidité et/ou de la moisissure dans son logement sont autant de situations qui peuvent être assimilées à la précarité énergétique. C’est pourquoi, avec des données provenant de l’étude SILC, le GEFOSAT13 a travaillé sur les trois variables suivantes :

  • - Êtes-vous en capacité de payer pour garder votre logement chaud ?

  • - Avez-vous une présence d’humidité et/ou de moisissure sur les murs et/ou au niveau du plancher dans votre logement ?

  • - Avez-vous été en impayé de facture (eau/téléphone/énergie) durant les 12 derniers mois ?

Caractérisation des ménages concernés

32Le traitement croisé de l’enquête SILC avec l’Enquête nationale Logement de l’INSEE confirme plusieurs éléments que nous avons déjà exposés précédemment :

  • - les ménages composés d’une personne représentent pratiquement la moitié des ménages qui connaissent des difficultés à payer les factures d’énergie afin de se chauffer correctement ;

  • - les familles monoparentales et les ménages isolés sont surreprésentés parmi les ménages qui ont le plus de difficultés financières pour se chauffer correctement. Ce sont les ménages les plus vulnérables. Les couples sans enfants seraient plus concernés par les difficultés à payer pour garder leur logement chaud que les couples avec enfants. On peut penser que les prestations sociales et familiales ont une fonction compensatrice pour les couples avec enfants ;

  • - les ménages locataires sont davantage concernés par les difficultés à payer pour garder leur logement chaud. La comparaison avec l’enquête nationale logement confirme cette tendance. On peut penser que leurs propriétaires bailleurs n’ont pas réalisé de travaux d’amélioration thermique du logement, sans doute peu préoccupés par le confort de leurs locataires ;

  • - les ménages qui occupent un logement collectif, surtout s’il s’agit d’un grand collectif (plus de 10 logements), sont beaucoup plus touchés par les problèmes liés au froid que ceux qui habitent des maisons individuelles. C’est sans doute la taille des immeubles, la mauvaise gestion et les faibles ressources des occupants qui contribuent aux difficultés rencontrées dans les copropriétés dégradées ;

  • - selon l’enquête INSEE, les ménages qui se plaignent du froid occupent majoritairement des logements construits avant 1949 (36%), et 1974 (39%). Seuls 25% des ménages qui se plaignent du froid occupent des logements construits après 1975, répondant davantage aux normes thermiques ;

  • - si nous prenons en compte les 20% des ménages les plus pauvres (les 2 premiers déciles), 45% d’entre eux connaissent des situations de précarité énergétique, et pour les 30% des ménages les plus pauvres, cela représente plus de la moitié (59%) des ménages incapables de payer pour chauffer correctement leur logement.

Limites de cette approche

  • 14 http://www.insee.fr
  • 15 Les familles monoparentales plus nombreuses et plus pauvres, http://actualite.aol.fr

33Ces portraits de ménages en difficulté de paiement pour chauffer convenablement leur logement présentent plusieurs écueils. L’échantillon de l’enquête SILC a été extrapolé. À partir de 9754 répondants, le statisticien a extrapolé les données recueillies sur plus de 25 millions de ménages français, de façon à pouvoir comparer la France avec d’autres pays européens. Il faut donc être vigilant, dans la lecture, quant à l’interprétation des résultats et à ses effets démultiplicateurs. C’est le cas par exemple du taux de familles monoparentales qui s’élève selon l’enquête SILC à 5,1% de l’ensemble des ménages interrogés, alors que l’INSEE en compte 17%14 et que le Centre d’études de l’emploi (CEE) estime qu’aujourd’hui, en 2007, ce chiffre devrait approcher les 20%15.

34La comparaison entre les deux enquêtes n’est pas aisée dans la mesure où la taille de l’échantillon (9754 SILC ; 28 469 ENL) et les années d’enquête diffèrent : 2001 pour l’enquête INSEE et de 2002 à 2005 pour l’enquête SILC. D’autre part, les questions de départ ne tiennent pas compte des mêmes données. Dans l’enquête SILC, l’enquêteur cherche à connaître si le ménage a « été en capacité de payer pour garder (son) logement chaud ces 12 derniers mois », ce qui combine l’aspect monétaire et thermique, alors que l’ENL cherche à savoir si le ménage a « eu froid dans son logement pendant 24 heures sur les 12 derniers mois », sans tenir compte des ressources du ménage. Les personnes peuvent avoir eu froid en raison d’une panne temporaire de l’équipement de chauffage sans pour autant avoir connu une situation de précarité énergétique.

35D’autre part, certains indicateurs se contredisent. C’est par exemple le cas de la variable géographique. Selon les données SILC, la situation géographique n’est pas significative ni discriminante dans la caractérisation de la précarité énergétique, alors même que l’Enquête logement identifie un taux important en zone dense (+ de 50 000 habitants) ce qui conforte les données précédentes sur la pauvreté plus largement répandue dans les grandes villes.

36Aucune de ces enquêtes ne combine les trois facteurs que nous avons identifiés pour qualifier la précarité énergétique : l’état du logement, de l’équipement avec les ressources du ménage. Les résultats ne donnent qu’une image partielle des populations qui souffrent de précarité énergétique. De plus, la notion de confort thermique est une valeur très subjective, en fonction de la sensibilité des personnes au chaud et au froid, de leur âge aussi, et peut-être aussi de leurs habitudes culturelles.

Les bénéficiaires des fonds sociaux d’aide et de maintien au logement (FSL/FSE)

37Le transfert des Fonds Solidarité Logement (élargi aux Fonds Solidarité Énergie, eau et téléphone) aux départements par la loi Libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 a donné une inflexion significative à l’histoire des dispositifs d’aide aux logements des défavorisés et au rôle des collectivités locales désormais acteurs centraux de la politique de l’habitat et du logement. Ce sont à elles de recomposer leur politique de logement avec ce nouveau dispositif financier (FSL). Les premières études réalisées depuis [FORS, 2006] indiquent des tendances contradictoires entre un recentrage des actions opérationnelles sur des publics très en difficulté et une tentative de prendre en compte un public plus large par les FSL.

38Ces fonds d’aide aux impayés sont actuellement insuffisants pour répondre aux enjeux auxquels sont confrontés les ménages. Le niveau de protection est largement sous-dimensionné par rapport à leurs besoins élémentaires. Les problèmes d’inconfort et d’impayés sont souvent passés sous silence par cette aide ponctuelle et limitée qui n’agit pas sur les principales causes de l’endettement [Pagès, Tribel, 2000]. L’objectif de prévention durable de ces situations est rarement traité dans le cadre de ces dispositifs.

Tableau 2 : La progression du dispositif d’aide en matière d’impayés d’énergie (données EDF, DGUHC)

1993

1994

1995

1996

1997

1998

2000

2002

2005

2006

Nombre de foyers aidés (en milliers)

52

81

100

119

146

228,5

280

300

Montant de l’aide (en millions €)

7,85

13,26

17,38

17,99

21,65

39,5

79

62

Part EDF-GDF (en millions €)

3,05

3,05

6,65

5,64

6,4

8,38

10,2

20

22,57

25,07

Un volume important mais un léger fléchissement des FSE (Fonds Solidarité consacrés aux impayés d’Énergie)

39Le tableau montre une augmentation progressive des bénéficiaires, proportionnelle au montant des Fonds Solidarité Énergie. De 1997 à 2006, le nombre de ménages a doublé, alors que le montant des fonds a triplé.

40Depuis la fusion en 2004 des Fonds Énergie aux Fonds Solidarité Logement gérés par les Conseils Généraux, on observe que le montant global a baissé (- 21,5%) entre 2005 et 2006, malgré une hausse modeste de l’apport de EDF (+ 3%) et exceptionnelle de GDF (+ 38%). La baisse du montant global des fonds d’aide aux impayés d’énergie serait donc liée à une baisse des financements des partenaires publics (Conseils Généraux, CCAS, CAF, MSA, HLM…), à un retrait de certains pour des raisons de traçabilité des fonds, ou à une répartition différente des fonds affectés à d’autres postes.

41Les données du Ministère du Logement (DGUHC) concernant les Fonds Solidarité Logement distribués en 2005 indiquent que sur un total de 370 000 aides distribuées, les impayés d’énergie ont représenté 66%, de loyers 21%, d’eau 13% et de téléphone 1,2%. Une part importante des impayés d’eau et de téléphone est traitée en direct avec les fournisseurs et syndicats concernés, par des remises de dettes.

42Les Fonds Solidarité Logement favorisent donc l’accès (635 € pour le dépôt de garantie) et le maintien des ménages dans leur logement (728 € en moyenne pour des impayés de loyer) et donne priorité à l’accès à l’énergie (190 €) plutôt qu’à l’eau (128 €) et au téléphone (remise de dette France Telecom).

Les publics concernés

43Selon les bilans des Fonds départementaux de l’Énergie de l’Oise et de la Gironde, ce sont principalement les propriétaires occupants (55% dans l’Oise) et dans une moindre mesure les locataires du parc social et du parc privé (respectivement 26% et 18% dans l’Oise) qui bénéficient de fonds d’aides aux travaux de rénovation des logements, puisés sur les fonds solidarité logement.

44Ces fonds soutiennent principalement des travaux de ventilation (39%), isolation des murs (33%), menuiseries (29%), isolation des plafonds (24%) dans l’Oise, et en Gironde favorisent le remplacement des appareils de chauffage.

45Cette approche donne à voir l’augmentation du nombre de demandeurs, du montant des aides, ce qui en fait un bon indicateur pour mesurer l’implication des politiques publiques dans la prise en charge des impayés d’énergie. Mais elle tait les « non-demandeurs », ceux qui ne se chauffent pas au gaz ou à l’électricité et ceux dont les revenus dépassent les seuils fixés par les commissions départementales d’attribution des aides.

L’habitat défaillant

46L’approche de la précarité énergétique par l’état du bâti est intéressante puisqu’elle donne à voir le nombre de logements potentiellement concernés par des problèmes d’insalubrité, d’humidité, d’infiltrations, de mauvaise qualité thermique que peuvent connaître les ménages en situation de précarité énergétique.

Près de 4 millions de logements inconfortables

47Dès lors que l’offre de logements ne rencontre plus la demande sociale, les locaux insalubres et les logements indécents sont remis sur le marché, offrant aux populations précarisées des conditions d’habitat insatisfaisantes, voire indécentes.

48Selon l’Agence Nationale d’Amélioration de l’Habitat (ANAH), 3,7 millions de résidences principales sont considérées comme des logements passoires. Entre 400 000 et 600 000 logements sont jugés « indignes », se répartissant à peu près également entre locataires et propriétaires occupants. Sur les 5,5 millions de logements locatifs privés, plus d’un million (19%) sont « inconfortables » en raison notamment d’une absence de chauffage central ou fixe (c’est le cas de 82,9% des logements privés locatifs inconfortables) [INSEE, RGP, 1999].

49L’ancienneté du bâti conjuguée aux insuffisances d’isolation, de ventilation ou d’étanchéité, et au mauvais rendement des installations de chauffage favorise de fortes déperditions énergétiques et économiques. Ce phénomène participe évidemment à la dégradation générale du bâti et aux situations d’inconfort de leurs occupants.

Limites de cette approche

50L’état du bâti est la traduction de l’année de la construction, de la qualité des rénovations, de la conformité aux réglementations thermiques et sans doute aussi du rapport de l’occupant à son logement, mais il est seulement indicatif de l’état thermique du logement. Certes, on peut présager que le type de chauffage et la qualité des équipements ne sont pas conformes dans un logement ancien (avant 1974) qui n’a subi aucun travaux, ce qui sont des facteurs aggravants des situations de précarité énergétique, mais nous ne savons rien de la difficulté des occupants à maintenir un niveau confortable de chauffage.

51Le lien entre la précarité des ménages et les logements inconfortables est donc trop restrictif, d’autant que d’un point de vue statistique, on ne sait pas comptabiliser la population, composée pour une part de sous-locataires, qui vit dans des logements indécents sans gaz ni électricité, celle qui paie ses factures mais qui ne se chauffe pas, celle qui se chauffe au charbon à bois ou au poêle à pétrole en risquant de s’intoxiquer… Cette seule entrée par le bâti masque les usages et les difficultés à se chauffer et/ou à payer ses factures d’énergie.

Critères retenus par l’OFGEM (Office of Gas and Electricity Market) au Royaume-Uni

Mesure de l’efficacité énergétique

52Au Royaume-Uni on utilise le SAP (Standard Assessment Procedure) pour mesurer l’efficacité sur le poste du chauffage et de l’ECS. Sur une échelle de 1 à 120, plus le nombre est important, meilleure est la performance énergétique des logements audités. Le gouvernement a retenu un SAP de 65 comme seuil de probabilité d’être en situation de précarité énergétique. Un SAP de 35 correspond à une situation assurée d’être en forte précarité énergétique.

53C’est donc un seuil de performance énergétique qui permet de quantifier les populations qui sont ou non en situation de « fuel poverty ».

54Si la « précarité énergétique » s’est vue donner une définition formelle dans les pays anglo-saxons, celle-ci ne résout pas le problème d’identification des ménages qui peuvent rentrer dans la catégorie des « fuel poor ». Beaucoup de travaux ont visé cette identification en s’appuyant sur des études à grande échelle. Mais cette définition n’est pas opérationnelle et il faut lui adosser « un panier d’indicateurs alternatifs ». Bien qu’il faille considérer la faiblesse des revenus et la difficulté à payer ses factures, le facteur clé est sans doute la qualité thermique du logement.

Pistes de réflexion du CSTB

Choisir des critères objectifs pertinents

55Au regard de l’ensemble des données que nous venons d’exposer et des enjeux que nous avons soulevés, il nous semble indispensable de fixer une définition assortie de critères qui puisse être à la fois fiable scientifiquement, acceptée et validée par l’ensemble des experts et professionnels qui travaillent de près ou de loin sur la précarité énergétique.

56Un seuil de qualité thermique du logement permettrait de déterminer les populations qui sont ou pas en situation de précarité énergétique dans leur logement, auquel il conviendrait d’ajouter d’autres critères tels que les revenus disponibles, la dépense en énergie domestique au regard du « reste à vivre », le taux d’effort c’est-à-dire la part que le ménage consacre à son loyer et à ses charges, mais aussi le niveau de température dans le logement.

57Ce cumul pourrait être pondéré par des variables sur le mode d’occupation et d’usage du logement, et également tenir compte de la variable climatique qui est déterminante sur le recours au chauffage dans le logement.

58Il reste à savoir si ces données sont existantes et disponibles et à quelles échelles elles le sont. Les consommations énergétiques des ménages sont difficiles à obtenir dans la mesure où elles nécessitent au préalable un diagnostic thermique individualisé, ce qui est coûteux à réaliser sur une grande échelle. Aujourd’hui, on peut espérer que l’intérêt grandissant des pouvoirs publics et notamment du Pôle de l’Habitat Indigne et du Ministère du Logement, appuyé par les agences nationales de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME), et celle de l’Amélioration de l’Habitat (ANAH) permettra de lever des obstacles d’ordre méthodologique, juridique et comptable dans les prochaines années pour appréhender et traiter durablement ce phénomène.

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Colloque « Classes moyennes et politiques publiques », Centre d’Analyse Stratégique, 10 décembre 2007, Paris.

Ateliers EPEE (Étude sur la Précarité énergétique », 6 novembre et 4 décembre 2007, Paris.

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Notes

2 In « Les conditions de logement des ménages à bas revenus », Christelle Rieg, INSEE, Jean-Claude Driant, IUP, INSEE Première, n° 950, février 2004.

3 Lois relatives au droit au logement à la lutte contre les exclusions (29 juillet 1998), à la modernisation et au développement du service public (10 février 2000), à la solidarité et au renouvellement urbain (30 janvier 2002).

4 Soit 2869 ménages sur un échantillon total de 28 469 ménages représentatifs des Français.

5 10% des ménages français, selon l’enquête logement de l’INSEE, 2002.

6 Rapport « Aide aux familles face aux impayés d’énergie dans le Nord – Pas-de-Calais », COPAS, 17 juin 2006.

7 Le projet européen EPEE est un projet retenu par la Commission européenne dans le cadre de la Consultation « Énergie Intelligente pour l’Europe » (2007-2010). Il associe des partenaires anglais (National Energy Action), belge (Cunic), italien (Punto Energia), espagnol (Eco Serveis) et français (Alpheeis, ADEME et le CLER).

8 Les ménages « fragiles » sont en grande majorité « des familles ouvrières d’origine immigrée, familles monoparentales, jeunes adultes peu formés, démunis logés dans le privé à prix d’or » [ Paugam, 2000].

9 Deux postes jugés comme secondaires pèsent plus fortement sur le budget des ménages à faibles revenus, les dépenses de communication (4% pour le 1er décile contre 3% pour l’ensemble des ménages), et les dépenses d’alcool et de tabac.

10 Rieg C., Driant J.-C. (2004), Les conditions de logement des ménages à bas revenus, INSEE Première, n°950, (février).

11 Colloque « Classes moyennes et politiques publiques », Centre d’Analyse Stratégique, 10 décembre 2007.

12 Ibid.

13 Extrait du rapport final, GEFOSAT, Sappho Boileau, août 2007.

14 http://www.insee.fr

15 Les familles monoparentales plus nombreuses et plus pauvres, http://actualite.aol.fr

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Pour citer cet article

Référence papier

Isolde Devalière, « Au-delà des impayés d’énergie, comment appréhender la précarité énergétique ? », Espace populations sociétés, 2008/1 | 2008, 191-201.

Référence électronique

Isolde Devalière, « Au-delà des impayés d’énergie, comment appréhender la précarité énergétique ? », Espace populations sociétés [En ligne], 2008/1 | 2008, mis en ligne le 01 juin 2010, consulté le 22 avril 2017. URL : http://eps.revues.org/3322 ; DOI : 10.4000/eps.3322

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Auteur

Isolde Devalière

Centre Scientifique et Technique du Bâtiment1Le Centre Scientifique et Technique du Bâtiment créé en 1947 est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) placé sous la tutelle conjointe du ministre du Logement et du ministre de l’Équipement. Il a pour finalité l’amélioration du bien-être et la sécurité dans les bâtiments et leur environnement et exerce trois métiers complémentaires : recherche et ingénierie innovante, évaluation de la qualité et diffusion du savoir.
Département Économie et Sciences Humaines
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