Navigation – Plan du site
Articles

Compensation territoriale, justice et inégalités environnementales aux Etats-Unis

Host Community Benefits and Environmental Justice in the United States
Julie Gobert
p. 71-82

Résumés

Aux États-Unis, la constatation de situations d’injustice environnementale a justifié de nouvelles revendications des minorités ethno-raciales et induit la création de nouveaux outils d’action publique/privée. Or les compensations territoriales font partie des compromis socio-politiques locaux qui visent à la fois à améliorer l’acceptabilité sociale des infrastructures et à atténuer in fine les disparités environnementales. Se distançant de l’indemnisation et complétant (ou fléchant) les revenus fiscaux qu’entraîne pour les collectivités d’accueil la présence d’ouvrages polluants ou à risques, elles se matérialisent, selon les contextes, par une embauche privilégiée des riverains, une offre de formation aux métiers développés sur l’infrastructure, la participation à la construction d’équipements collectifs, la diminution des atteintes environnementales… Elles jouent ainsi sur les registres de la justice procédurale pour la négociation qu’elles exigent entre acteurs, de la justice distributive en tentant de réallouer les bénéfices et de corriger les nuisances, et de la justice substantive en s’adressant prioritairement à des territoires et des populations déshérités.

À travers deux exemples, le Compensation benefits agreement concernant l’aéroport de Los Angeles et le Host community benefits plan concernant l’implantation d’une centrale électrique à Long Island, l’efficacité des mesures compensatoires dans la lutte contre les inégalités est interrogée.

Haut de page

Texte intégral

1L’équité territoriale, environnementale et sociale, intra- et intergénérationnelle, constitue l’un des objectifs du développement durable. Néanmoins cette ambition se heurte à une réalité qui laisse place à de nombreuses disparités, notamment dans le domaine environnemental.

2Le terme « inégalités environnementales » se prête assez difficilement à une définition générique qui transcenderait les différences disciplinaires et nationales. Cependant, une typologie est assez couramment déclinée pour illustrer le problème [Walker, 2003], bien qu’elle ne soit pas transposable sans réflexivité culturelle et contextuelle :

  • l’exposition à un impact environnemental (distribution des coûts environnementaux) comme la pollution de l’air, le risque d’inondations, etc.

  • l’accès aux ressources environnementales (distribution des bénéfices et aménités environnementales) : accès aux espaces verts, à l’énergie (à des coûts abordables)…

  • la capacité à influencer les décisions affectant l’environnement : implication de la communauté/du citoyen dans le processus de prise de décision, éducation et pédagogie

  • la justice à l’égard de l’environnement (distribution des coûts et des bénéfices entre les usagers anthropiques et écologiques) : prise en compte de la valeur de la biodiversité…

3Aux États-Unis, la participation aux décisions et l’exposition anormale aux effets environnementaux négatifs ont constitué la base du mouvement de justice environnementale et justifié de nouvelles revendications des minorités ethno-raciales, souvent caractérisées par leurs faibles dotations économiques. À cet égard, les inégalités environnementales ne peuvent être considérées là-bas comme une énième inégalité sociale, mais plutôt comme un facteur supplémentaire de discrimination à l’encontre de certaines populations dont la qualité de vie est amoindrie par le cumul de caractéristiques socio-démographiques, économiques et écologiques négatives.

  • 1 Il s’agit ici non d’indemnisations fiduciaires, mais de concessions en nature. Les compensations te (...)

4Sous la pression des organisations de justice environnementale et en raison de la médiatisation de certains dossiers (Love Canal à New York), les inégalités environnementales sont rapidement apparues comme un problème public méritant l’intervention des pouvoirs publics. Aussi des réponses institutionnelles ont-elles été apportées à l’échelle nationale, intra et intersectorielle. Dans le même temps des moyens de remédiation plus localisés, complémentaires aux textes législatifs, se sont efforcés d’améliorer la qualité de vie des populations subissant une charge environnementale jugée disproportionnée. Les compensations territoriales1 font partie de ces compromis socio-politiques locaux qui visent à la fois à améliorer l’acceptabilité sociale des infrastructures et à atténuer in fine les disparités environnementales [Ghorra-Gobin, 2000].

5L’allocation inéquitable des ressources générées par les équipements ‘impactants’ constitue en effet l’une des causes du phénomène NIMBY en ce sens que les coûts externes et psychologiques sont supportés par une « minorité » de riverains tandis que les bénéfices de l’infrastructure sont globalement distribués. Ce manque d’équité alimente un sentiment d’injustice. Pour résoudre le problème, des chercheurs comme O’Hare (1977) et Kunreuther (1987) estiment que ceux qui reçoivent les bénéfices doivent compenser les riverains des externalités négatives qu’ils supportent.

  • 2 Le travail d’enquête s’appuie sur une recherche documentaire et sur une série d’entretiens menés av (...)

6Les mesures compensatoires se situeraient alors à la rencontre des trois piliers du développement durable, dans la mesure où elles s’adressent à un territoire où s’accumulent les problématiques environnementales (exposition au bruit, à la pollution…) et socio-économiques (ménages défavorisés, chômage, etc.) et chercheraient un équilibre entre justice sociale et justice environnementale. Ainsi aux États-Unis, des expériences diverses ont été menées dans ce sens, notamment au voisinage de l’aéroport de Los Angeles (Compensation benefits agreement fin 2004) et en amont de l’implantation d’une centrale électrique à Long Island (Host community benefits plan négocié en 2006.)2.

7Faut-il voir dans cet outil socio-politique une application de la justice environnementale ? Poursuit-il vraiment comme objectif de diminuer les inégalités environnementales et y réussit-il ?

8Autant de questions qui requièrent de définir le mouvement de justice environnementale, de déterminer comment les compensations territoriales peuvent constituer un remède à des inégalités socio-environnementales et enfin d’identifier les limites intrinsèques des mesures de compensation.

1. La justice environnementale : lutte contre les inégalités environnementales et moyen de reconnaissance

De nouvelles revendications des minorités et ménages à faibles revenus

9Les inégalités environnementales aux États-Unis renvoient à la « justice environnementale », mouvement de la société civile qui s’inscrit dans le prolongement et la filiation directe du Civil Rights movement. Dans les années 80, leaders des communautés noires et chercheurs ont ainsi mis en évidence un système de discrimination raciale en matière environnementale : ils démontrèrent sur certains espaces l’existence d’une distribution inégalitaire des infrastructures polluantes et une surexposition des minorités aux nuisances environnementales. Ce sentiment d’injustice fut encore exacerbé quand la preuve fut avancée que les équipements polluants n’étaient que rarement au service des populations locales. Ils auraient en fait été implantés délibérément en dehors des quartiers aisés parce que les ménages y résidant refusaient de supporter les incommodités liées à leur niveau de confort et à leur mode de consommation et avaient les moyens de faire entendre leur voix.

10Prévalaient donc au départ du mouvement de justice environnementale des motivations politiques et des revendications sociales se nourrissant de la rhétorique environnementale. Les minorités raciales demandaient à ne plus subir de traitement discriminant dans l’exposition aux risques, aux pollutions et aux nuisances en s’appropriant une thématique qui avait préférentiellement été investie par la communauté blanche jusque-là : l’environnement. L’optique était clairement d’appeler à une redistribution des équipements et infrastructures selon des modalités plus équitables.

11Ce mouvement participait-il pour autant à l’intensification progressive des conflits de localisation et n’était-il alors qu’une extension du réflexe Nimby ? En fait, dans un premier temps, les activistes se focalisèrent sur la qualité environnementale et le droit à un environnement sain non seulement à une échelle locale mais aussi globale, comme l’exemplifient les acronymes BANANA (Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything) et NOPE (Not on my Planet Earth). Ils souhaitaient de cette manière se distancer du phénomène NIMBY, considéré comme un moyen de pression des catégories privilégiées (White Anglo-Saxon Protestants) pour reléguer les infrastructures impactantes ailleurs, c’est-à-dire vers des espaces défavorisés.

12Voulant rompre avec une vision naturaliste excluant l’homme, les groupes de justice environnementale se démarquèrent aussi des mouvements écologistes traditionnels parce qu’ils alliaient la perspective de justice sociale à la revendication du droit à un environnement sain pour tous. “The environmental justice movement has charged the mainstream environmental movement with racism and elitism and has criticized its activist agenda on the grounds that it values wilderness over people.” [Sandler, 2007].

  • 3 Les bénéfices d’une infrastructure (effets économiques) sont en effet largement diffusés à un nivea (...)

13Le radicalisme des attentes originelles s’est toutefois estompé du fait de l’institutionnalisation progressive de la justice environnementale et de son intégration dans l’agenda public américain [Dryzek, 2003]. Une meilleure redistribution des bénéfices3, une ouverture de la décision aux populations défavorisées, ainsi que la volonté de lutter à la fois de manière préventive et curative contre les risques et les nuisances sont devenues les principales velléités des mouvements de justice environnementale.

14Plus qu’une question de justice distributive et d’équité territoriale, la justice environnementale prône surtout une meilleure intégration des minorités et ménages pauvres au processus de décision publique. Elle élargit la théorie rawlsienne de la justice (justice as fairness envers les plus démunis) à l’environnement.

  • 4 L’espace de fonctionnements est défini par tout ce qu’il est possible de faire dans la vie, toutes (...)

15Parallèlement, lutter contre les inégalités selon la théorie de Sen c’est diminuer la vulnérabilité des populations ou des individus qui ne présentent pas tous la même capacité de résilience et de résistance aux chocs. Étendue aux inégalités environnementales, cette théorie peut constituer une lecture intéressante pour envisager les dispositions de la justice environnementale : de fait l’ambition est d’améliorer les « capabilités » des individus vis-à-vis de leur environnement immédiat non seulement en augmentant leurs dotations mais aussi en renforçant leur capacité à transformer leurs dotations en fonctionnements réalisables4. Objectif que tendent à satisfaire les compensations territoriales.

16Cette ambition se réalise en partie en favorisant la concertation et en encourageant les populations à s’exprimer par des stratégies d’ « empowerment ». Sans traduction en français, cette notion correspond à un « processus par lequel un individu ou un groupe acquiert les moyens de renforcer sa capacité d’action, de s’émanciper » [Bacqué, 2005]. Ici, l’empowerment vise à offrir à ces groupes les capacités de se défendre, de s’informer sur les dangers qu’ils courent et de co-définir les mesures environnementales en amont et en aval d’un projet (justice procédurale). Schlosberg (2005), prolongeant la réflexion de Young (1990) qui contestait la réduction de la justice sociale à un principe distributif, considère d’ailleurs que la justice environnementale est avant tout un outil de reconnaissance sociale des populations impactées.

Nouvelle grille de lecture des territoires et principe d’action

17Pour atteindre ses fins, la justice environnementale se matérialise en conséquence comme une nouvelle grille de lecture des territoires car elle implique pour mettre en exergue des situations d’iniquité environnementale de croiser des données sociales, écologiques et économiques et de mettre en place de nouveaux indicateurs locaux. Mais elle constitue aussi un principe d’action, puisqu’elle remet en question les politiques publiques et les stratégies industrielles et qu’elle les oblige à la définition de nouveaux outils d’intervention.

  • 5 Allocation de ressources qui offre la plus petite quantité de dommages environnementaux et le plus (...)
  • 6 La compassion environnementale s’efforce d’instaurer une distribution juste des aménités et désamén (...)

18Elle interroge les méthodes utilisées par les acteurs institutionnels : les pouvoirs publics (ou les aménageurs/exploitants) doivent-ils mettre en place une application différenciée de leurs actions environnementales selon les territoires (quartiers ou autres espaces ne correspondant pas nécessairement à des unités administratives) ou selon les populations concernées ? Doivent-ils recourir à une certaine dose de discrimination positive à l’égard des territoires impactés et exsangues d’aménités et/ou à l’égard des individus affectés ? Les États-Unis usent déjà à l’endroit des minorités de l’affirmative action, mécanisme correcteur qui veut favoriser l’accession des minorités ethno-raciales à l’emploi et à l’université. Par conséquent, à l’égalité formelle (les personnes qui se trouvent dans une situation identique doivent être traitées de façon identique) a succédé une approche différenciée des politiques publiques (ou des initiatives privées) selon les publics visés (justice substantive). Ce choix pragmatique se fonde sur le constat que le même traitement peut parfois entraîner des formes discrimination en raison des particularités socio-économiques de certains groupes pollués. C’est pourquoi plutôt que d’imposer un choix entre efficience environnementale5 et compassion environnementale6, concepts reflétant le conflit entre différentes approches de la justice, la compensation territoriale s’évertue à combiner les deux sur les territoires défavorisés socialement et écologiquement.

Attitudes malveillantes ou processus de ségrégation par le marché

19L’injustice environnementale semble d’autant plus criante que les causes éventuelles seraient dues à des attitudes malveillantes. De fait une question reste prégnante dans la littérature et dans les discours d’acteurs : celle de savoir à qui revient la responsabilité des situations d’injustice environnementale. Les situations de surexposition des populations fragiles aux risques et aux nuisances résultent-elles de comportements intentionnels de la part des entreprises et/ou pouvoirs publics (recherche d’un site où le risque de contestation est moindre en raison des caractéristiques socio-culturelles et économiques de la population) ? Ou bien découlent-elles d’effets territoriaux négatifs engendrant dépréciation des valeurs immobilières, mobilités résidentielles spécifiques [Levesque, 1994 ; Faburel, Maleyre, 2006] et captivité des ménages pauvres ?

20Il a été très souvent reproché aux études corroborant le phénomène de justice environnementale de s’appuyer sur des méthodologies lacunaires (dans le choix des échelles, des panels…) et d’avoir très peu recouru à des analyses longitudinales pour explorer l’évolution démographique au voisinage des infrastructures sur une longue période. Plutôt que d’imputer aux industriels la responsabilité des inégalités environnementales, certains chercheurs comme Been [1994] y décèlent plutôt un mécanisme économique : celui de l’évolution du marché local du logement. Le fonctionnement de ce dernier serait conditionné par l’équipement impactant et indépendant de toute volonté avérée des promoteurs d’infliger à certains groupes des charges environnementales plus élevées que la normale. Selon cette approche, un processus de dépréciation immobilière autour de l’infrastructure entraînerait une modification progressive de la composition de la population environnante : de multiples facteurs concourent à cette dévalorisation, nourrie à la fois des représentations des acteurs quant à l’infrastructure (risque réel et risque perçu [Slovic, 2000 ; Gawande, 2001]), d’un effet territorial de stigmatisation qui s’auto-alimente de l’incertitude sur les dangers encourus, du comportement des exploitants (manque de transparence et de communication)… Pour autant ces démonstrations restent largement contestées par les entreprises qui, selon les infrastructures concernées, nient plus ou moins clairement ce phénomène de décote.

2. La compensation comme outil au service de la justice environnementale et comme moyen de lutte contre la vulnérabilité sociale et environnementale

21Or la compensation territoriale tend à dépasser ce débat lancinant de l’antériorité et la causalité pour établir plutôt un régime de responsabilité contractualisée reposant sur des observations, mesures et expériences autour de l’infrastructure. Elle s’ingénie d’une part à mettre un terme à une spirale de paupérisation et d’homogénéisation sociale des territoires et d’autre part à corriger les inégalités écologiques qui en résultent. Sont ainsi implémentées concomitamment des mesures sociales et écologiques, comme l’instauration de système d’assurance contre la dépréciation (fonds de compensation par exemple.)

22La compensation territoriale n’est pas une nouveauté dans le paysage américain. Néanmoins elle a connu ces derniers temps certains infléchissements dus non seulement à l’émergence de la justice environnementale mais aussi à l’accroissement général des préoccupations écologiques. Au lieu de se réduire à des concessions unilatérales dépendantes du bon gré des promoteurs ou des exploitants, elle intègre désormais une forte dimension participative.

23Son objectif n’était pas de prime abord de corriger des situations d’injustice environnementale, mais de favoriser l’acceptabilité sociale des infrastructures au moment où le phénomène Nimby prenait de l’ampleur et rendait difficiles les implantations, à moins d’un long travail de persuasion et de concertation en amont, ainsi que l’octroi de mesures d’accompagnement pour le territoire d’accueil. Pourtant parce qu’elle constitue une réponse territorialisée aux questions de risque, de nuisances et de dégradation écologique, elle a dû s’ouvrir aux spécificités des territoires d’accueil et s’emparer de la problématique de la justice environnementale.

Traiter les inégalités par une vision globale du territoire et de ses dynamiques

24La compensation territoriale se conçoit comme un ensemble de mesures négociées et non comme une mesure esseulée qui corrigerait ou diminuerait un type d’exposition (inégalité écologique). Comme elle est contextualisée et se veut une réponse aux spécificités socio-économiques, démographiques et culturelles du territoire, elle tend à pallier les inégalités environnementales et prévoit, pour ce faire, souvent une combinaison de mesures dont nous citons ici quelques exemples, sans épuiser le champ des possibles :

  • un accès privilégié aux emplois créés par l’infrastructure pour les riverains au travers par exemple d’un système de bourse à l’emploi comme le First Hiring System à Los Angeles qui s’appuie sur l’émergence d’un nouveau service personnalisé pour l’emploi lequel facilite la rencontre entre offre et demande d’emplois sur un territoire défini, celui où se situent les impacts sonores et où la population est particulièrement défavorisée : minorités hispaniques,

  • une offre de formation pour les métiers développés sur et autour de l’équipement : sous les noms d’Aviation curriculum et d’Aviation academy, le LAWA (service municipal décentralisé chargé de gérer les aéroports de LA) s’efforce de travailler avec les districts scolaires pour offrir des propositions d’enseignement ciblées. Caithness propose quant à elle des stages dans les domaines de la construction pour les résidents de certains districts scolaires.

  • le recours à des expertises partagées : le financement d’expertises indépendantes sous le contrôle à la fois des autorités aéroportuaires et des coalitions formées par la riveraineté permet à des acteurs qui n’en avaient pas nécessairement les ressources d’acquérir des connaissances sur les impacts aéroportuaires. De même à Long Island, le comité de suivi du programme de compensation pourra diligenter des enquêtes sur les effets non prévus de l’infrastructure.

  • l’amélioration de la qualité de vie et du bien-être environnemental passe notamment par un renforcement de l’insonorisation résidentielle et des bâtiments scolaires autour de l’aéroport de Los Angeles. Elle se concrétise à Long Island par un engagement de l’autorité de tutelle à rénover les vieilles centrales qui utilisent des techniques plus polluantes, générant une empreinte écologique importante.

  • les contributions au financement d’équipements publics et le soutien au développement local, à l’aménagement d’espaces verts : pour la centrale électrique de Caithness, un fonds de développement local a été mis en place, abondé tous les ans par la LIPA (autorité de tutelle de Long Island pour les questions énergétiques) ; il doit servir à des projets communautaires sur un ensemble de territoires avoisinants. En outre l’autorité de tutelle s’engage à participer financièrement à la construction d’un centre communautaire à North Bellport, quartier où la population est considérée comme particulièrement vulnérable.

  • l’aide aux populations en difficulté par la mise en place de programmes d’économie d’énergie, de fourniture d’électricité à des prix abordables (Long Island)…

Une intégration des publics à la prise de décision : un préalable indispensable ?

25Pourquoi utilise-t-on la compensation territoriale pour résoudre un conflit territorial lié à la présence d’un équipement ? Comment cette solution émerge-t-elle des débats ? L’une des hypothèses réside dans l’ouverture de la négociation à de nouveaux acteurs qui entraîne l’intégration de leurs représentations territoriales dans les solutions élaborées.

26La sortie de conflit pour l’aéroport de Los Angeles, dont la ville escomptait depuis une quinzaine d’années une extension des capacités, a en partie vu le jour suite à l’entrée d’un nouvel acteur dans l’arène du conflit (2003) : la LAX Coalition, réunissant autour d’intérêts communs différentes organisations (syndicats, associations religieuses, de défense de l’environnement, de justice environnementale, districts scolaires, etc. agissant dans les quartiers défavorisés, à majorité hispanique) qui, individuellement, avaient déjà pu s’opposer à l’aéroport. Ce rassemblement permit d’une part de (re)structurer la riveraineté et de peser dans la décision en dehors de toute inféodation à une collectivité publique et d’autre part de constituer une scène de négociation alternative… De fait, la LAX Coalition se démarquait d’une coalition plus ancienne qui regroupait essentiellement des collectivités territoriales et qui bénéficiait de ressources financières et d’une notoriété plus grandes.

Schéma 1 : Négociations de compensations territoriales sur l’aéroport de Los Angeles

Schéma 1 : Négociations de compensations territoriales sur l’aéroport de Los Angeles

27L’arrivée d’un nouveau maire d’origine hispanique à la tête de la métropole a également favorisé le dialogue entre les parties, dans la mesure où la LAX Coalition et lui poursuivaient des objectifs identiques en termes d’intégration des minorités ethniques. Cette conjonction des cadres cognitifs rendit possible une ouverture du champ de la concertation en dehors des espaces dédiés et institutionnalisés que sont le Lax Area Advisory Committee crée en 1975 et la Noise Roundtable fondée en 2000 et qui servent à accompagner le développement aéroportuaire. Ainsi après avoir déposé une contribution fournie à l’étude d’impact nécessaire au projet de modernisation de l’aéroport, la coalition a ensuite négocié dans un ‘forum hybride’ un Community Benefits Agreement (CBA), ensemble de compensations tendant à améliorer la qualité de vie des populations riveraines, souvent communautés de justice environnementale. Accord qui fut étoffé dans un second temps car les collectivités territoriales (communes, comté, etc. appartenant à l’ancienne coalition) obtinrent satisfaction du juge qui obligea l’exploitant à consolider ses concessions sur des assises plus traditionnelles (Settlement Agreement.)

28Les accords intégrant des compensations territoriales peuvent prendre différentes formes, être contraignants pour les parties ou non… Les CBA en général sont conclus entre les aménageurs (souvent une personne privée) et les organisations communautaires (associations, syndicats, districts scolaires). La particularité du CBA de l’aéroport de Los Angeles se situe dans la composition de la table ronde puisque l’interlocuteur des organisations était une personne publique, la ville de Los Angeles par l’intermédiaire de son service déconcentré, le LAWA.

29La démarche à Long Island est moins pro-active et plus refermée. Caithness, l’entreprise exploitante, a négocié directement avec la LIPA et les élus de la ville de Brookhaven (collectivité d’accueil.) Les associations n’ont pas été associées car la légitimité électorale constituait, selon les promoteurs, le véritable gage de représentativité.

30Les inégalités territoriales et écologiques ont été rapidement évacuées, d’autant que le projet a été considéré comme inoffensif pour l’environnement et le bien-être des riverains dans l’étude d’impact, parce qu’il était censé contribuer à la diminution de la pollution atmosphérique sur Long Island.

31Ici l’ambition principale du plan d’accompagnement était de réunir toutes les conditions à une implantation réussie sur un site favorable et donc moins de lutter contre les inégalités, même si le plan de community benefits s’adresse prioritairement selon les dires des parties aux communautés de justice environnementale.

32Dans ce cas-là, la compensation territoriale répond en fait à un transfert de gestion et à une concrétisation négociée des community host fees, compensation monétaire non systématique versée par l’exploitant aux collectivités locales au titre des impacts négatifs [Jenkins, 2004]. Leur usage n’est a priori pas encadré, négocié et transparent ; il ne se solde par aucune mesure concrète. Qui plus est, ces taxes ne demandent pas d’investissement du « pollueur » au-delà du simple transfert financier. Aucun suivi collectif n’est assuré sur la destination des fonds. En négociant un programme en amont et en le faisant explicitement savoir dans un but de communication, les promoteurs de la centrale veulent augmenter l’acceptabilité de l’infrastructure. Et en effet l’adhésion fut presque sans faille.

33À cette aune la compensation territoriale tend à rétablir une allocation plus juste des coûts et à offrir (dans son schéma le plus vertueux mais pas toujours celui qui est effectivement appliqué) une application renouvelée du principe de responsabilité environnementale. Le programme d’actions est en effet financé par l’exploitant et celui-ci doit répondre directement des effets qu’il induit sur l’espace environnant en participant à l’application de différentes actions de réparation/ prévention.

La prise en compte des effets « orphelins » - Révéler les inégalités invisibles

34Autre hypothèse : les compensations incorporent les externalités ‘invisibles’ en raison de l’ouverture du dialogue à de nouveaux acteurs et de l’érosion du primat des argumentations uniquement étayées par des raisonnements économiques et techniques. Elles s’obligent par là-même à répondre aux inégalités environnementales non traitées.

35Les aménageurs/ exploitants basent fréquemment leur argumentation sur des modèles d’évaluation des retombées économiques qui recensent les effets directs, indirects, induits et le rôle catalyseur d’une infrastructure. De manière générale, tout équipement même s’il est source de nuisances et de risque est présenté comme un bénéfice pour la collectivité en général (attraction territoriale ou décloisonnement d’espaces) et comme une source de rentrées fiscales pour les collectivités d’accueil. Mais ces effets structurants si souvent loués ne découlent d’aucune systématicité, mais d’un certain nombre de conditions [Offner, 1993]. Face à ce discours bien rodé, la compensation territoriale tend à remettre en cause le mythe d’un intérêt général qui défausserait les pollueurs de leur responsabilité environnementale et territoriale. D’autant que les négociations l’amènent à faire apparaître des impacts « orphelins. » Ils sont ainsi qualifiés car ils ont jusque-là été ignorés des pouvoirs publics (dévalorisation des biens immobiliers, effets sanitaires...) et pèsent principalement sur les ménages défavorisés, dans l’incapacité de s’adapter et d’élaborer des stratégies d’évitement. Ils contribuent à creuser les inégalités environnementales non seulement en termes d’exposition aux polluants mais aussi en termes d’accès aux aménités environnementales. La prise en compte de ces derniers constitue alors une opportunité de lutter contre le cumul des impacts et des « exclusions ».

36Par conséquent la compensation requiert une évaluation environnementale partagée et pluridisciplinaire. D’où l’intérêt d’études d’impacts qui ne négligent pas la singularité territoriale du lieu d’implantation et qui intègrent les dynamiques politiques, démographiques et socio-spatiales pré-existantes à l’aménagement. À Long Island ont ainsi été explorés tous les effets potentiels (visuels, auditifs, sanitaires…) sur les collectivités d’accueil d’une nouvelle centrale électrique. En outre, l’emplacement de Caithness n’a été retenu qu’après une période préalable de sélection entre différents sites. L’aménageur, tirant les leçons de ses insuccès passés, souhaitait désigner un site où les conditions techniques et sociales (acceptation des collectivités et des populations) étaient réunies.

37Quand l’infrastructure est déjà opérationnelle, la construction de l’acceptabilité passe également, à l’occasion d’un renouvellement d’autorisation, d’une extension, etc., par des évaluations plus complètes des effets, comprenant une prise en compte des impacts sanitaires, une objectivation du sentiment de gêne… Ce fut le cas pour l’aéroport de Los Angeles qui, ne disposant pas de toutes les données nécessaires, s’est engagé dans le Community Benefits Agreement à financer des études indépendantes.

38Cependant si la révélation des effets par des méthodes de monétarisation présente un intérêt scientifique qui peut alimenter les argumentaires, la compensation, produit de la négociation, ne s’en inspire pas pour définir le périmètre et le niveau des concessions sur les deux cas étudiés. Les mesures compensatoires dérivent avant tout d’un compromis socio-politique où tous les sujets sont âprement débattus. Compromis qui, pour internaliser pleinement les externalités, ne doit pas seulement s’arrêter au risque mesuré et mesurable, mais être proportionné à la perception du risque par les victimes potentielles (d’où le recours à des estimations basées non seulement sur les sciences dures mais aussi sociales) et non pas essentiellement au jugement expert. [Schrader-Frechette, 1999]. Elle ne peut faire de toute évidence l’économie d’une prise en compte des effets « invisibles » et du ressenti de la population. Une certaine ouverture à la multidimensionnalité des impacts et de la gêne se matérialise notamment par le souci de ne plus seulement parler en termes d’émission mais aussi d’immixtion. Ce qui induit d’élargir la focale des solutions possibles en ne s’arrêtant pas aux solutions de réduction de la pollution à la source, mais en se plaçant du côté des territoires, des « victimes », à leur manière de ressentir et d’intérioriser une situation à risque ou écologiquement dégradée. Au demeurant cette subjectivation des méthodologies rencontre quelques inconvénients.

3. Les limites de l’outil compensatoire pour sérier et corriger les inégalités environnementales

Une justice territorialisée et communautarisée ?

39Ne sommes-nous pas à la rencontre d’une justice territorialisée, voire dans le contexte américain d’une justice communautarisée, en ce sens que les accords liant les différents acteurs tendent à instaurer sur un espace défini des principes et des mesures appropriés à un territoire et à une population donnés, sans prétendre être érigés en modèle ?

40La compensation territoriale ressort effectivement d’une démarche incrémentale, encore largement exploratoire. Elle oblige à transcender les frontières administratives et à s’intéresser au territoire d’impact, c’est-à-dire à une territorialité née du conflit et des représentations divergentes des acteurs [Nahrath, 2006]. De même elle contraint les acteurs à agir selon des raisonnements désectorisés puisqu’il ne s’agit pas seulement de traiter des émissions et de les réduire, mais de comprendre les dynamiques territoriales à l’œuvre et d’identifier la manière dont un impact environnemental va encore alourdir la facture sociale d’un territoire.

41Chacune des théories sur la justice (utilitarisme, égalitarisme, contractualisme, etc…) fournit des orientations générales sur la manière dont les bénéfices devraient être distribués (en fonction des besoins, du mérite, également à tous…) pour rendre la société plus équitable. Le caractère expérimental des compensations oblige à moins de prétention. Il ne s’agit pas d’élaborer un modèle intemporel et a-spatial de justice, mais de se focaliser sur des situations locales et contextualisées et surtout de connaître la cause (ou les causes) de l’injustice pour la (les) corriger. Aussi l’approche n’est-elle pas simplement téléologique, mais aussi amplement procédurale.

Questions éthiques : un choix librement consenti ?

42Se pose aussi la question de savoir si les compensations sont réellement le fruit d’un choix librement consenti. Les riverains concernés sont-ils vraiment en situation d’émettre un avis éclairé, bénéfique à leur bien-être alors qu’ils se trouvent souvent dans des situations sociales difficiles et que l’arrivée d’une infrastructure peut susciter quelque espoir en termes d’emplois? Aussi la correction des inégalités serait-elle toute relative étant donné que le système de discrimination perdurerait. Sans articulation des initiatives prises localement avec des actions menées à une échelle plus globale, la compensation pourrait n’avoir qu’une efficacité partielle et favoriser les comportements peu scrupuleux des promoteurs et industriels.

43La question éthique ne peut de toute évidence être contournée. « Il est immoral de payer les malchanceux qui accepteraient des risques que d’autres peuvent payer pour éviter » [Bullard, 2000]. L’acceptabilité des mesures de compensation ne dérive pas d’un principe automatique, bien au contraire. Une série de conditions qui peuvent changer d’un site à l’autre, malgré quelques impondérables, doit être remplie, au risque sinon de susciter une levée de boucliers. Par exemple la compensation ne dispense pas d’une réglementation nationale et de moyens de régulation globaux afin d’éviter que les industries ne fassent peser un risque excessif sur des populations. Elle n’exonère pas non plus d’un travail préventif (elle peut même l’encourager) sur l’urbanisation, le zonage, l’adoption de techniques plus neutres écologiquement parlant. Il faut souligner que l’acceptabilité de la compensation n’est pas la même selon le type d’infrastructure et le risque perçu. L’adhésion du public par le biais de la compensation est plus aisée à obtenir pour des Locally Unwanted Land Use jugés bénins (centre d’enfouissement des déchets, prisons…) [Kunreuther et al., 1996]. Pour une infrastructure jugée hautement dangereuse, il faudra établir un rapport de confiance très étroit.

La subrogation limitée des capitaux – Confrontation des échelles et des temporalités

44La mise en place de compensations révèle à la fois l’incorporation progressive du principe de justice environnementale dans les décisions publiques et d’une maturation du principe de développement durable. Au demeurant l’équilibre à trouver entre justice sociale et efficience environnementale est souvent précaire. Cette critique émerge de manière plus ou moins formalisée (et extrêmement discrète) dans le discours de certains acteurs qui prônent eux plus qu’une redistribution de la pollution (dans le cas de l’aéroport de Los Angeles cela se traduirait par l’exploitation des autres aérodromes de la région) ou plus qu’une acceptation passive des nuisances sous prétexte que les retombées économiques seraient désormais mieux réparties (octroi de compensations). Ces acteurs souhaitent élever la discussion et susciter une réflexion sur la place de l’aviation dans la mobilité à l’échelle régionale et encouragent un changement de mode de transport (recours au Speed Rail Train par exemple).

45De toute évidence et au-delà des cas étudiés, le recours à la compensation territoriale pose inéluctablement la question d’une possible adéquation de la « soutenabilité » environnementale et de la justice sociale [Dobson, 1998]. Le concept de développement durable les insère dans une même combinaison axiologique sans questionner l’opposition qui a longtemps prévalu entre ces deux objectifs, opposition qui reste prégnante dans le discours et les représentations de nombreux acteurs, responsables politiques ou représentants de la « société civile ».

46L’irréversibilité de certains phénomènes environnementaux (ressources naturelles non renouvelables) pose problème. Le calcul économique traditionnel minimise les impacts à long terme et les effets d’accumulation de la pollution. Un optimum de pollution à un moment donné t, traduisant un équilibre entre coûts et avantages et résultant d’un choix collectif (choix technologique, prise de risque consentie par la société pour obtenir un certain confort de vie), prend rarement en compte la capacité de résilience de la nature. De fait la théorie économique ne maîtrise que très imparfaitement les lois régissant les milieux naturels et humains. Geniaux a commenté ce problème pour la compensation écologique des zones humides ainsi que la manière dont le pollueur peut se distancer de sa responsabilité en usant du « mitigation banking », « système d’achat de crédits de fonctionnalités écologiques pour obtenir un droit de construction sur un site naturel ». Or l’ambition du développement durable est de préserver un rapport d’équité intergénérationnelle et de ne pas faire supporter le poids de choix non écologiquement viables sur les générations futures. À ce titre, la compensation ne saurait se préserver d’une approche sur le long terme, la contraignant à être régulièrement évaluée et renouvelée.

Conclusion

47La compensation territoriale aux États-Unis ne correspond pas seulement à une démarche d’approfondissement de l’acceptabilité sociale des infrastructures polluantes, mais répond aussi à un contexte de justice environnementale, obligeant les partenaires à traiter globalement les problématiques environnementales et sociales. Compromis local, elle est souvent issue de l’initiative privée des entreprises ou des associations, appuyées par les pouvoirs publics. L’amplitude des mesures compensatoires varie selon les territoires d’accueil et les revendications des actants. Elle participe au traitement des inégalités dans la mesure où elle s’adresse prioritairement à des populations qui cumulent les désavantages sociaux et écologiques.

48En serait-il de même dans d’autres cadres nationaux et culturels ? On peut en douter. La naissance du mouvement de justice environnementale aux États-Unis n’est pas anodine ; elle découle d’une construction ethno-nationale particulière. Mais il faudrait pour confirmer cette hypothèse établir des comparaisons internationales, en tenant compte des difficultés d’adaptation du concept d’» inégalités environnementales » selon les contextes.

Haut de page

Bibliographie

BACQUÉ M.H. (2005), L’intraduisible notion d’empowerment vu au fil des politiques urbaines américaines, Territoires, septembre, pp. 32-35.

BEEN V. (1994), Unpopular neighbors: Are dumps and landfills sited equitably?, Resources, n° 115, pp. 16-19.

BULLARD R. (2000), Dumping in Dixie: race, class and environmental quality, Westview Press, 234 p.

DAVY B. (1997), Essential Injustice: when legal institutions cannot resolve environmental and land use disputes, Springer, 512 p.

DOBSON A. (1997), Justice and the Environment – Conceptions of Environmental Sustainability and Dimensions of Social Justice, Oxford University Press, 280 p.

DRYZEK J.S. et al. (2003), Green States and Social Movements – Environmentalism in the US, UK, Germany & Norway, Oxford, 198 p.

FABUREL G., MALEYRE I. (2005), Évolution des prix de l’immobilier (1996-2005) dans 9 communes franciliennes nouvellement survolées par les avions, Rapport final pour l’ACNUSA, décembre, 18 p.

FAINSTEIN S. (2006), “Planning and the Just city”, Conference on Searching for the Just City, 29 avril, 30 p.

GAWANDE K. et al. (2001), Nuclear Waste Transport and Residential Property Values: Estimating the Effects of Perceived Risks, Journal of Environmental Economics and Management, vol. 42, pp. 207-233.

GENIAUX G., (2002), L’expérience américaine du Mitigation Banking : quels enseignements en tirer dans le cadre de la multifonctionnalité de l’agriculture ?, INRA, 16 p.

GHORRA-GOBIN C. (2000), « De la justice environnementale : réflexion prospective autour du principe de compensation », in J. Theys, L’environnement du XXIe siècle, vol. III, pp. 153-159.

JENKINS R. (2004), Host community Compensation and Municipal Solid Waste Landfills, Land Economics, n° 80, pp. 513-528.

KUNREUTHER H. et al. (1996), The role of compensation in sitting hazardous facilities, Journal of Policy Analysis and Management, vol. 15, n° 4, pp 601-622.

KUNREUTHER H., SLOVIC P. (1996), Risk perception and trust: Challenges for facility Siting, Risk, Issue 7, p. 109.

KUNREUTHER H.P. et al. (1987), A Compensation Mechanism for Siting Noxious Facilities: Theory and Experimental Design, Journal of Environmental Economics and Management, vol. 14, pp. 371-383.

LEVESQUE T. (1994), Modelling the effects of airport noise on residential housing markets, Journal of Transport Economics and Policy, vol. 28, pp. 199-210.

NAHRATH S., VARONE F. (2006), Changements d’échelle et reconfigurations sectorielles et territoriales de l’action publique : une approche en termes d’espaces fonctionnels, non publié.

OFFNER J.-M. (1993), Les « effets structurants » du transport : mythe politique, mystification scientifique, L’Espace Géographique, n° 3, p. 233-242.

O’HARE M. (1977), Not on my block you don’t: Facility siting and the strategic importance of compensation, Public Policy, vol. 25 (4), pp. 407-458.

RAWLES K. (2002), Compensation in radioactive Waste Management: Ethical issues in the treatment of the host communities, Mai, recherche pour Nirex.

RAWLS J. (1997), Théorie de la justice, Seuil, 666 p.

SANDLER R., PEZZULLO P. (2007), Environmental Justice and Environmentalism: the social Justice Challenge to the Environmental Movement, MIT Press, 352 p.

SCHLOSBERG D. (2005), “Environmental and Ecological Justice: Theory and Practice in the US” in J. Barry & R. Eckersley (ed.), The State and the Global Ecological Crisis, MIT Press, London, pp. 98-116.

SCHRADER-FRECHETTE K. S. (1990), Perceived Risks versus Actual Risks, Managing hazards through negotiation, Risk, Issue 1, p. 341.

SEN A. (2000), Repenser l’inégalité, Seuil, 281 p.

SLOVIC P., The perception of risk, Earthscan, 429 p.

WALKER G., FAY H. (2005), Environmental Justice impact assessment – An evaluation of requirements and tools for distributional analysis, Janvier, Rapport pour Friends of the Earth.

YOUNG I. (1990), Justice and the politics of difference, Princeton, 260 p.

Haut de page

Notes

1 Il s’agit ici non d’indemnisations fiduciaires, mais de concessions en nature. Les compensations territoriales sont étudiées dans la thèse en cours de J. Gobert : La compensation territoriale, un outil socio-politique pour une meilleure acceptabilité des grands équipements ayant des conséquences dommageables sur l’environnement. Basée sur une approche comparative (États-Unis, Grande-Bretagne…), cette recherche doctorale tend à étudier la faisabilité sur l’Hexagone de cet instrument d’action public/privé.

2 Le travail d’enquête s’appuie sur une recherche documentaire et sur une série d’entretiens menés avec les acteurs des différents « pôles » : les aménageurs et autorités de tutelle, les associations et organisations de défense de l’environnement ou de justice environnementale, les représentants des collectivités territoriales. Le cas de Los Angeles a été étudié dans le cadre du contrat CNRS/ADP « Aéroport, environnement et territoire ».

3 Les bénéfices d’une infrastructure (effets économiques) sont en effet largement diffusés à un niveau régional voire national. À l’inverse les externalités négatives se concentrent souvent sur un territoire plus restreint, même s’il ne faut amalgamer proximité et effets négatifs. Les échelles d’impacts ne se superpo-sent donc pas. Sans abandonner l’exigence que les implantations ne s’effectuent pas systématiquement sur des territoires vulnérables (socialement, économiquement), la justice environnementale s’est accommodée de solutions se basant sur la seule ré-allocation des effets.

4 L’espace de fonctionnements est défini par tout ce qu’il est possible de faire dans la vie, toutes les façons d’être et d’agir des individus. Ils peuvent être élémentaires (être bien nourri, chauffé…) ou plus complexes (rester digne à ses propres yeux…) Les « capabilités » forment un sous-ensemble des fonctionnements : les fonctionnements réalisables par un individu particulier. Tous les ménages par exemple ne peuvent supporter des coûts d’évitement comme le déménagement ; captifs d’un territoire, ils peuvent seulement mettre au point d’autres stratégies de contournement dans leur vie quotidienne.

5 Allocation de ressources qui offre la plus petite quantité de dommages environnementaux et le plus haut degré d’aménités environnementales [Davy 1997]

6 La compassion environnementale s’efforce d’instaurer une distribution juste des aménités et désaménités environnementales, même au prix de l’efficience.

Haut de page

Table des illustrations

Titre Schéma 1 : Négociations de compensations territoriales sur l’aéroport de Los Angeles
URL http://eps.revues.org/docannexe/image/2384/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 45k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Julie Gobert, « Compensation territoriale, justice et inégalités environnementales aux Etats-Unis », Espace populations sociétés, 2008/1 | 2008, 71-82.

Référence électronique

Julie Gobert, « Compensation territoriale, justice et inégalités environnementales aux Etats-Unis », Espace populations sociétés [En ligne], 2008/1 | 2008, mis en ligne le 01 juin 2010, consulté le 21 octobre 2017. URL : http://eps.revues.org/2384 ; DOI : 10.4000/eps.2384

Haut de page

Auteur

Julie Gobert

Université Paris XII - Val-de-Marne
Institut d’Urbanisme de Paris
Centre de Recherches sur l’Espace, les Transports,
l’Environnement et les Institutions Locales
Site de Mail des Mèches
61, avenue du Général de Gaulle
94010 Créteil Cedex
Julie.gobert@gmail.com

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Espace Populations Sociétés est mis à disposition selon les termes de la licence Creative Commons Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International.

Haut de page
  • Logo Université de Lille 1 - Sciences et technologies
  • Logo CNRS - Institut des sciences humaines et sociales
  • Revues.org